| 报告名称：中国发展战略报告（2001年第五期） |
| 栏目名称：战略思路 |
| 日期：2001年05月25日 |
经济全球化下我国发展战略的转变
经济全球化、信息化、市场化与民主化是当代四大国际性潮流。这四大潮流交互作用，将人类社会带入一个快速变化的新世纪，也给各国带来了新的发展机遇和前所未有的挑战。为了在日益加快的经济全球化进程中趋利避害，各国纷纷进行多方面的战略性调整，而政府在这种调整中处于至关重要的地位。
经过长期坚持不懈的努力，中国加入WTO的准备已进入最后阶段。加入WTO，从根本上说，是一个应对经济全球化所带来的机遇和挑战的问题。就挑战而言，目前最为直接和突出的是对政府管理体制和行为方式的挑战。这就要求在新的国内国际形势下进一步转变政府职能，加快政府改革，进而创造有效率的市场环境，促进中国经济持续快速健康发展，并对世界经济发展作出中国应有的贡献。
一、 经济全球化对政府作用提出了新的要求
1. 经济全球化是世界经济发展的重要趋势
所谓经济全球化(Globalization)，是指商品、服务、生产要素与信息跨国界流动的规模与形式不断增加，通过国际分工，在世界市场范围内提高资源配置效率，从而使各国经济相互依赖程度日益加深的趋势。第二次世界大战以后，特别是近20年来，在技术进步的推动下，经济全球化进程显著加快。随着国际贸易壁垒不断削减，国际商品贸易高速增长，1980－1995年平均增长率达到5.6%，服务贸易异军突起，年均增长速度达到9.3%，均高于同期世界经济增长速度。国际投资日趋活跃，跨国公司在全球范围内展开生产经营活动，累积输出资本已达35000亿美元，成为推动经济全球化进程的主体。金融国际化加速发展，国际金融市场交易量大幅增长，各主要国际金融市场已经形成时间上持续、价格上连动的交易网络。国际互联网迅速扩张，国际间信息流动快速便捷，信息交流意义上的“地球村”正在形成之中。区域性贸易、投资自由化安排不断涌现，成为进一步带动全球贸易投资自由化的领头羊。
经济全球化趋势的加强有着多方面的深刻原因。首先，经济全球化反映了生产力发展的内在要求。技术进步与经济发展水平的提高，客观上要求分工的深化与市场规模的扩张。这一要求推动着生产从国内区域间分工向国际分工发展，销售从国内市场向国际市场扩张。以信息技术为代表的全球新技术革命浪潮加速了世界各国产业结构的调整，世界范围内产业垂直转移的规模迅速扩大。跨国公司在追逐规模效益与分工效益的过程中，通过跨国投资活动，形成了在全球配置资源、跨国协调其生产与经营活动的格局，推动产业内贸易、公司内贸易的高速发展。同时，跨国性投资、生产与贸易活动的大量增加，必然要求国际金融市场的快速发展，以保障这种跨国经济活动的高效运行。
其次，技术进步为经济全球化创造了条件。远洋运输技术、航空货运技术和信息技术的进步，大大降低了国际货物运输与信息交流的成本，有力地推动了经济全球化的进程。据世界贸易组织估算，1990－1997年间，世界出口商品的运输成本仅占其价值的2%；按1996年美元计算，1930年从纽约到伦敦的3分钟电话，话费为330美元，现在只需1美元，预计到2010年将降为3美分。
再次，不断强化的国际经济规则为经济全球化提供了制度保障。世界银行、国际货币基金组织以及关贸总协定奠定了二战后国际经济秩序的基本规则。发达国家凭借其占优势的经济实力，在国际双边与多边经济关系谈判中不遗余力地推行贸易与投资自由化。一些实行外向型发展战略的国家与地区经济发展上的成功，对更多的发展中国家实行贸易、投资与金融自由化产生了强烈的示范作用。伴随着国际产业分工与技术扩散，发展中国家与发达国家之间的比较优势也发生了变化，发展中国家不再仅仅输出初级产品，逐渐成为世界市场上劳动密集型商品的重要供给者，一些新兴经济体也从资本净输入国变成了资本净输出国。在这种形势下，发展中国家也对进一步削减贸易与投资壁垒提出了新的要求。冷战结束后，前苏东国家走上了经济转型道路，为尽快摆脱原计划经济的束缚，在全球范围谋求发展机遇，这些国家也纷纷选择开放政策。
1995年世界贸易组织取代了关贸总协定，使全球贸易、投资与金融自由化的规则大大强化。世界贸易组织的有关协议，使自由化从货物贸易领域迅速扩展到服务贸易、与贸易相关的投资和知识产权保护等领域。与此同时，其成员从关贸总协定成立之初的23个增加到135个，标志着越来越多的国家与地区接受了经济全球化的规则。世贸组织所遵循的非歧视的、更自由的、可预见的、更具竞争性的、更有利于欠发达国家等原则，为经济全球化的发展规定了方向，使经济全球化成为一种难以逆转的潮流。
2.国家发展战略的转变：开放中增强国际竞争力
经济全球化进程的显著加快，带来了广泛而深刻的变化。
国际分工的基础出现了重要变化。传统的国际分工理论认为，国家间分工的基础是各国的资源禀赋。各国资然禀赋的差异，导致各国产业结构的不同，通过不同商品的贸易可以增进各国的福利。经济全球化的不断深化，使生产要素与商品、服务跨国界流动的障碍与成本大大降低，一个国家的优势产业不再主要取决于资源禀赋。例如，没有石油资源的新加坡成为了重要的国际石化工业基地。随着产业结构的高度化，在决定各国比较优势的因素中，资源禀赋作用在减弱，后天因素的作用相应加强。所谓后天因素，包括政府的效率、市场机制完善的程度、劳动者掌握知识与信息的能力、受到政策影响的市场规模等。后天因素的改善，可以弥补资源禀赋方面的劣势；而后天因素的劣势，则可能使资源禀赋方面的比较优势难以发挥。
国际分工的模式出现了重要变化。以往的国际分工，是各国从其比较优势出发，用具有比较优势产业的商品，交换比较劣势产业的商品，表现在贸易结构上，主要是产业间的贸易。随着经济全球化的日益加深，跨国公司在全球范围内寻求资源的最佳配置，将其产业链的不同环节分别布局在不同的国家，将越来越多的国家纳入跨国公司的全球生产与服务网络之中。这种新的国际分工，表现在贸易结构上，就是产业内贸易和公司内贸易的比重大幅度提高。
国家经济利益的含义与维护方式发生了重要变化。在国际竞争中，各国政府无疑都会竭力维护本国的经济利益。以往维护国家经济利益，主要依靠设立贸易与投资壁垒等手段，支持本国企业占领国外市场，同时保护国内市场免受竞争对手的侵蚀。在鲜有跨国直接投资的情况下，本国企业就是“民族企业”。跨国公司大量出现后，不仅在全球采购、加工与销售，而且进行全球融资；跨国公司的股票持有者不仅遍布其母国和其他发达国家，而且包括发展中国家的公民，因而，跨国公司的所有权趋于国际化，国籍特征日益模糊。跨国公司进入一国投资，对东道国的经济增长、就业、税收和技术进步等方面产生着重要作用。同时，出于其全球战略的考虑，日益增多的跨国公司重视研发、管理和采购的本地化，越来越深地融入东道国的整体经济之中。当然，在关系国家经济和社会安全的领域，保持独立性是必要的；投资输出国与输入国之间也存在利益冲突。但是，一个日益明显的基本事实是，一国的国家经济利益不再仅仅体现为基于本国资本的传统“民族企业”，而且体现为本国境外资本参与其中、存在于“本土”的合资和独资企业。相应地，维护国家经济利益的手段也由过去的以贸易和投资壁垒为主，逐步转变为以改善投资环境、降低交易成本和增强“本土”各种类型企业的竞争力为主。
经济全球化引致的上述三个方面的深刻变化，使各国在国际分工体系中的发展战略不同程度地出现转变。以往的国家发展战略，旨在最大限度地利用国内现有资源，对发展中国家来说，则倾向于实行“进口替代”、“出口导向”的对外政策。随着经济全球化进程的加快，这种战略的的局限性日益明显，不少国家转向实行开放中增强本国经济竞争力的战略，即在利用本国资源的同时，尽可能多地利用全球资源，在比较优势的基础上，使本国全球化程度较高的企业具备较强的国际竞争力。与此相适应，政策重点置于在本国创造有效率的市场环境，特别是有吸引力的投资环境，促使资本、技术和专业人才向本国流动，以增强其竞争力。
3.政府作用重点和方式的转变
政府在现代经济增长中发挥着不可替代的作用，在培育国家经济竞争力方面表现得更为明显。近30年来，政府的作用总体上呈加强趋势。经济合作与发展组织（OECD）的报告明确强调了政府为企业提供商业环境并影响其竞争力的作用。世界经济论坛和瑞士国际管理学院在其每年进行的国家竞争力评估中，都将政府作为决定一国经济竞争力的八个基本因素之一。从实际经验观察，政府对经济活动的影响可以说无所不在。例如，政府的宏观经济政策影响到国家的总体经济运行，政府的科技政策影响到技术投入与创造能力，政府的贸易与投资政策直接决定一国经济的国际化程度，等等。深一层看，政府对财产权、企业和市场的基本态度，决定了一国的经济制度类型和总体效率状况。在理论和政策层面，政府发挥何种作用、在多大程度上发挥作用以及发挥作用的方式，都是经久不衰、极具争议的主题之一。
后起国家的赶超战略以及受此影响的政府作用方式随着国际经济格局的变迁而逐步改变。从历史上看，每一次技术革命浪潮都导致国际经济格局发生重大变化。化学技术与电器技术发明后，美国、德国实施了“幼稚产业保护”战略，得以后来居上。在二战后的大量技术发明浪潮中，以日本为代表的东亚国家与地区实施“出口导向”战略，创造了东亚经济发展“奇迹”。这些国家得以成功的一个至关重要的经验，就是依据当时的国际国内环境，审时度势，确定并实施合乎实际、行之有效的发展战略和政府发挥作用的方式。
近年来，以信息技术为代表的新技术革命席卷全球，为发展中国家利用新技术改造传统产业、加速实现工业化提供了可能，并为其中某些国家后来居上创造了机遇。在新的历史条件下，国家发展战略正在发生转变，政府发挥作用也不可能继续沿用以往的方式。政府的强力干预和产业政策曾被认为是“东亚模式”的显著特征，对东亚经济的崛起发挥了重要作用。从形式上看，某些产业的快速增长直接受益于政府扶持，但相当多的案例研究表明，这样的增长背后所支付的成本很高，并且降低了整体资源配置效率。特别是亚洲金融危机以后，政府干预的不良后果暴露得更为明显。也有一些研究显示，这些国家成功的产业发展与政府的产业政策实际上并无必然联系。何况，当年东亚国家和地区实行“出口导向”战略，以及与此相配套的政府强力干预政策所依托的国际环境已经有了实质性的改变。以汽车产业为例，随着这一领域全球化进程的加快，在一个国家范围内形成独立的高效率的汽车产业体系越来越困难了。当年以政府扶持、自成体系、大力出口为特征的“韩国模式”，在韩国本身也难以为继，其他国家更不易仿效。个别小国也许还可能实施出口导向战略，但发展中大国想继续采取这一战略，将受到国际环境的极大制约，与这一战略相适应的政府产业政策也将难以收到预期效果。
所以，在国际经济格局和国家发展战略发生重要转变的新形势下，各国政府特别是发展中国家政府转变其增强经济竞争力的作用方式势在必行。一方面，贸易与投资自由化要求发展中国家必须采取维护公平竞争的政策；另一方面，生产要素跨境流动障碍的大幅度消除，为发展中国家利用全球资源发展本国经济提供了现实可能性。越来越多的国家政府意识到，创造与维护一个有效率的市场比产业政策更重要。政府发挥作用的基点，应当从对资源配置的直接干预，转向使市场起作用，通过市场力量提高资源配置的效率，增强本国经济的竞争力。政府对市场的过度干预，将对市场机制造成扭曲和损害，降低资源配置的效率，有时可能收得一时之效，但在中长期将降低本国的经济竞争力。
二、经济全球化背景下中国政府面临的挑战
1.中国正在逐步融入经济全球化进程
过去20多年间，中国实行对外开放政策，经济从封闭走向开放，并逐步扩大开放的广度和深度，融入国际分工体系，成为经济全球化进程的主动参与者。世界银行认为中国是经济全球化进程中少数几个最大的赢家之一。中国的国际贸易规模在过去22年里扩大了约22倍，世界排名从开放之初的第32位上升到目前的第9位，年均利用外商直接投资从80年代初的不到20亿美元，上升到现在的400亿美元左右，从1993年以来一直是仅次于美国的世界第二大外商投资东道国，如今累计吸引外国直接投资已达3500亿美元。中国经济的国际化程度大大提高。中国通过积极参与国际分工与合作，吸收外国投资与扩大国际贸易，有力地促进了国内产业结构升级，创造了大量新的就业机会，推动了国内经济体制改革，提高了国民经济运行效率，增强了综合国力，使中国在国际经济与政治事务中能够发挥更大作用。
中国之所以在经济全球化中赢得主动，是因为中国政府从本国的比较优势出发，制定了正确的对外开放战略，并一以贯之地加以实施。总体而言，中国的比较优势主要是其低廉的劳动力与土地，成体系的制造业基础和潜在的巨大市场规模，比较劣势则主要是一些重要技术开发能力弱、某些自然资源相对匮乏和经济体制中存在的缺陷。中国并行地在汽车、石化等“制高点”领域实行“进口替代”战略和在劳动密集型部门实行“出口导向”战略。这两种战略的同时实施，使中国避免了其他单纯实行“进口替代”战略的发展中国家所出现的国际收支严重失衡恶果。为了克服体制上与国际规则不接轨的劣势，中国在经济特区、开发区等局部地区率先实行与国际接轨的体制和优惠政策，这种局部突破的策略有效地促进了吸引外资与国际贸易的扩大。
上述开放战略虽取得了巨大成功，但其成本也相当高。例如，汽车、石化等“制高点”产业由于长期受到过度保护，其国际竞争力一直较低；出口导向部门具有“大进大出”的特点，与国内经济联系少，对国内经济的带动作用有限；国内市场的部门分割与地方保护现象普遍存在，大国经济的优势难以发挥；不同所有制企业之间在税收、市场准入、投融资等诸多方面存在着普遍的差别待遇，严重影响了市场的公平竞争，等等。
中国加入WTO以后，在新的国际环境下，以往实行的“进口替代”和“出口导向”并行的战略将有必要调整，逐步转向在更加开放的条件下谋求竞争优势的战略。竞争优势的基础是比较优势，这个问题已经有了较多的研究。人们通常强调的是中国劳动力供给充裕、价格相对较低的优势，国家幅员辽阔，某些资源供给充足的优势等。除此之外，还有两个值得重视的优势。
一个优势是大国市场的规模经济。中国拥有世界上最多的人口，且处在经济和居民收入快速增长阶段，人均收入正接近1000美元。随着居民消费结构的升级，中国已经和正在进入对具有显著规模经济效应的家电、汽车、电子通信等产品的需求迅速扩张期。这一市场条件有可能使某些相关产业形成世界上特有的规模经济效应，其中既包括企业内部的规模经济，也包括由于产业聚集而形成的外部规模经济。由此而产生的低成本不仅会使国内消费者受惠，也有助于提高这些产品的国际竞争力。
另一个优势是具备了重点发展加工组装制造业的有利条件。一些年来，中国经历了以轻纺工业、重化工业为重心的发展阶段，目前正在进入一个以加工组装制造业为特征的发展阶段。在这一阶段，中国可以提供加工组装制造业所需要的资本、劳动力（特别是技术人员和熟练劳动力），利用有较高水平且相对成熟的技术，生产出技术含量和附加价值逐步提升的产品。从全球产业结构调整的走势看，一批有较高技术含量和附加价值的加工组装产业也会向中国转移。近年来，颇具规模的计算机组装加工基地在中国的珠江三角洲地区快速形成，已经显示了这一趋势。一般认为，汽车产业是中国加入WTO后受冲击较大的领域之一，但据我们的研究，在经过必要的调整后，在今后10年左右，中国极有可能成长起全球最大的汽车生产基地之一。
如果上述比较优势能够成功地转化为竞争优势，在加入WTO和经济全球化进程加快的新形势下，中国完全有可能在国际分工格局中处于较为有利的地位。
2.中国政府的职能转变：已经取得的进展
中国对外开放的不断扩大，有力地推动了国内经济体制从计划经济向市场经济转轨的进程。为了避免国内经济体制与国际通行的市场规则的不一致，中国在经济特区等局部地区率先引入市场机制，实行符合国际惯例的经贸规则。特区不仅是中国对外开放的窗口，而且是市场化改革的实验田。中国政府将特区的成功经验向更大范围推广，形成了开放与改革良性互动的局面。在这一过程中，中国政府职能的转变方向和界定依据逐步得到明确。1993年《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》指出：“转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求。政府管理经济的职能，主要是制定和执行宏观调控政策，搞好基础设施建设，创造良好的经济发展环境。同时，要培育市场体系、监督市场运行和维护平等竞争，调节社会分配和组织社会保障，控制人口增长，保护自然资源和生态环境，管理国有资产和监督国有资产经营，实现国家的经济社会发展目标。政府运用经济手段、法律手段和必要的行政手段管理国民经济，不直接干预企业的生产经营活动。”这段论述概括了中国改革开放以后在政府经济职能上的认识进展，同时也指出了政府职能转变的基本方向。按照这一基本方向，一些年来政府职能发生了多方面的积极变化。
——以间接手段为主的宏观调控体系框架初步建立。计划、财税、金融体制改革逐步深化，基本形成了计划、金融、财政相互配合、相互制约的调控机制。国家计划突出了宏观性、战略性和政策性，大幅度消减了指令性计划指标，强调计划指标要少而精，总体上是预测性和指导性的。财税体制正在由计划经济下的生产建设经营性财政向现代市场经济下的公共财政转变，以分税制为核心的新财税体制初步形成。金融体制摆脱了计划经济时期“财政的出纳”的窠臼，正在按照发展社会主义市场经济的需要，构建现代化的金融机构体系、金融市场体系和金融调控监管体系。政府通过综合运用财政税收政策、货币信贷政策等经济手段以及法律手段调节经济运行，有效地治理了先后出现的严重通货膨胀和一定程度上的通货紧缩趋势，逐步积累了在经济转轨过程中保持宏观经济稳定的有益经验。
——培育、规范、监管市场体系取得一定进展。中国政府在不断发展商品市场的基础上，逐步培育生产要素市场，努力建立统一开放、竞争有序的市场体系。市场配置资源的基础性作用日益明显。2000年，在社会商品零售额中，按市场价销售的比重已高达95%，比1995年提高6个百分点。上海、深圳两个证券交易所的上市公司超过1000家，股票总市值48000多亿元，占国内生产总值的57%，成交金额60800亿元。外汇市场、劳动力市场和技术市场获得长足发展。90年代以来，相继颁布实施了产品质量法、反不正当竞争法、消费者权益保护法、公司法、商业银行法和证券法等法律法规；对风险较大的期货市场和证券市场，通过健全上市规则、交易规则和信息披露制度，加强了风险防范和监管机制。政府在规范、监管市场主体、市场组织形式和市场交易行为等方面，正在走向制度化轨道。
——政府以往直接管理国有企业的方式有了一定程度的改变。政企分开迈出较大步伐。在特定历史条件下形成的军队、武警部队和政法机关经商办企业的做法，已经改变。政府各部门解除了与所办经济实体和直属企业的行政隶属关系，不再直接管理企业。电信、电力、铁路、民航等垄断性行业的改革已经有了良好的开端。在加强所有者监督职能方面，政府采取了向重点国有企业和金融机构派驻监事会，以及向资产经营机构和大企业授权经营国有资产等措施，以实现国有资产保值增值。国家提出“有进有退”、“有所为、有所不为”的原则，正在对国有经济实行战略性调整。多种形式的非公有制经济发展迅速。各种所有制经济在国民经济中的比重发生了重要变化，国内生产总值中非公有制经济所占份额接近1/4。中国政府已经承诺，加入世贸组织后，政府不对国有企业施加直接或间接的影响，以保证各类企业之间的平等竞争。
——在管理涉外经济方面逐步向国际惯例靠拢。外贸、外汇管理体制改革逐步深化，通过降低关税、减少配额、取消出口补贴，以及实行人民币在经常项目下可兑换和有管理的浮动汇率制等，初步形成了符合国际通行规则的外贸、外汇运行机制。引进外资的地域和行业限制逐步放松，各级政府在健全有关法律法规、依法管理外商投资、简化办事程序、改善投资环境等方面作出积极努力。
——政府促进经济和社会协调发展的职能有所加强。随着中国经济的市场化程度日益提高，人口、资源、环境和社会保障对现代化建设的压力日益增大。适应这种形势，中国政府制定和实施了可持续发展战略和科教兴国战略，并积极加强社会保障体系建设。目前，中国人口出生率已经降到一个较低水平。政府实行了严格的资源管理制度，生态环境保护和建设取得一定成效。政府加强了对基础科学研究的支持，将应用型科研机构推向市场。普及义务教育、扫除青壮年文盲和改革高等教育体制取得明显进展。与新体制相适应的包括养老、医疗、失业保险等在内的社会保障体系建设正在有序推进。
——政府自身改革取得一定进展。首先，确立了依法治国、依法行政的基本方略，提出建立廉洁、勤政、务实、高效政府的目标，并努力付诸实施。按照建立社会主义法治国家的要求，政府依照国家法律规定的权限和程序，重视和加强了行政立法、行政执法和行政监察工作，建立并逐步完善公务员制度和廉政建设制度。其次，政府机构改革逐步深入。1998年以来，从国务院到地方政府，相继开始了力度较大的新一轮政府机构改革。这次改革强调转变政府职能，实行政企分开；按照精简高效、权责一致的原则，较大幅度地调整和精简机构和人员编制；重点加强综合经济部门和执法监管部门，精简撤并专业经济部门，适当调整社会管理部门。机构改革后，国务院组成部门从40个减少到29个，部门内设机构精简了1/4，移交给企业、社会中介机构和地方的职能200多项，人员编制减少一半。机关工作作风和效率有了一定改进。各级地方政府也进行了相应精简，职责权限进一步明确。再次，政治民主化向前推进。更多地听取专家、公众意见和接受媒体监督，促进了决策的民主化和科学化。通过直接选举区、县人民代表和农村基层政权领导，以及推行政务公开和村务公开等，基层民主政治得到发展。公益组织和行业协会等非政府的自主治理机制也逐渐发育，在争取公共利益、协调经济社会矛盾以及补充、替代和监督政府职能等方面，开始发挥积极作用。
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