| 报告名称：中国发展战略报告（2001年第二期） |
| 栏目名称：历史回顾 |
| 日期：2001年02月25日 |
我国计划、投资体制改革回顾
我国的计划、投资体制改革，主要经历了以下4个阶段：
第一阶段（1979-1983年）：农村改革胜利推进和城市改革进行试点的阶段
根据计划经济为主，市场调节为辅的原则，与整个经济体制改革相适应，计划、投资体制出台了若干改革措施，进行了多方面的探索。
（1）在计划体制方面，这一时期的重点是改进计划管理，引入市场调节。1983年1月，国家计委印发了《关于改进和加强计划管理的意见》，其主要内容，一是要逐步实行指令性计划、指导性计划和国家计划指导下的市场调节三种管理形式。对关系国计民生产品的生产和分配，关系经济全局的骨干企业和关系国民经济全局的任务，下达指令性计划；对经济和社会发展中比较重要的任务，下达指导性计划；对不影响全局的其他经济和社会活动，国家不列计划，也不下达计划指标，由企事业单位按照社会需要安排计划。二是完善计划体系，搞好长期规划。实行长、中、短期计划相结合；经济、科技和社会发展计划相结合；全面规划和专项规划相结合。三是试编全国综合财政信贷计划、僵综合物资计划、国际收支计划和编制全国固定资产投资计划以及地区协作计划的方法、内容。四是改进经济效益指标，建立和完善计划的综合指标体系。五是加强计划的科学研究工作，提出提高计划科学性的具体措施。六是进一步发挥价格、税收、信贷、工资、奖励、财政补贴等经济杠杆和经济政策的作用。七是积极培训计划干部，改进计划干部的工作作风。
这一阶段，通过对计划、投资体制的初步改革，引入市场机制，在经济活动中开始重视市场调节。
（2）在投资体制方面，初步拓宽了资金来源渠道，一是基建投资试行“拨改贷”。1979年8月，国务院批准了国家计委、国家建委、财政部《关于基本建设投资实行贷款办法的报告》和《基本建设贷款试行条例》，并决定从1981年起，凡是实行独立核算、有还款能力的企业，进行基本建设所需的投资，除尽量利用企业自有资金外，一律改为银行贷款。在实际执行中，“拨改贷”仍处于小范围试点阶段。1980-1984年，每年改为贷款的投资约占当年国家预算内投资的10%左右。
二是开始放松对资本流动的限制，推动国内建设资金的融通。为配合横向经济联合中的融资需要，1980年，国内分别出现了第一家投资公司和第一家租赁公司。1982年10月，国家计委等单位颁发了《关于试行国内合资建设暂行办法》，1981年，国家开始发行国库券。1981年7月，建设银行首创代建设单位发行债券。直接融资开始在我国投资领域发挥作用。
三是开始利用国外资金。1979年7月国务院决定试办深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区，在特区内对外资实行开放政策，吸收外商直接投资。这一时期，国家尝试通过借用外国贷款、境外发行债券、兴办“三资”企业等多种形式，引进外资，充实国内资金供给。
为适应投资资金来源由单一财政拨款向多渠道演变的新格局，国家计委从1981年起开始编制包括多渠道资金在内的综合基本建设计划；从1982年起，把全民所有制基本建设投资和更新改造措施投资统一纳入国家固定资产投资计划。
（3）在投资建设的管理方面，开始运用经济方法，初步引入竞争机制与责任制。1979年4月，国家建委提出在基本建设中要推行合同制。1979年6月，改革基建设计单位的经费体制开始试点，原来的国家预算事业费拨款改在基建投资中提取，至1983年全面推行，推动了设计单位走向企业化、社会化。1982年1月，国际上通行的建筑安装工程招标投标制度开始在我国试行，并很快在全国推广。
实行多种形式的投资包干制。一是建设项目的投资包干制，从1980年开始试行，至1983年3月，国家计委等部门联合制定颂发了《基本建设项目包干经济责任制试行办法》，明确了不同类型的建设项目，建设单位采取不同的包干责任制形式。二是上业部门投资大包干制，从1981年起，国家先后对石油、煤炭、电力、冶金、有色金属、石油化工和铁道等部门实行不同内容的投入产出承包和包干。
第二阶段（1984～1988年）：全面进行以城市为重点的经济体制改革时期
1984年党的十二届三中全会通过的《中共中央关于经济体制改革的决定》提出，建立自觉运用价值规律的计划体制，发展社会主义商品经济，1937年，党的十二大进一步提出“逐步建立起有计划商品经济的新体制的基本框架”，“社会主义有计划商品经济的体制应该是计划与市场内在统一的体制”。“必须把计划工作建立在商品交换和价值规律的基础上”，“计划和市场的作用范围都是覆盖全社会的。新的经济运行机制应当是国家调节市场，市场引导企业的机制”。按照这些要求，计划体制方面迈出了较大的改革步伐。
1984年10月，国务院批转国家计委《关于改进计划体制的若干暂行规定》。《规定》提出，国民经济和社会发展计划逐步以5年计划为主要形式，简化年度计划，制定长远规划，同时编制行业规划、地区规划、国土规划和若干专项规划。《规定》对生产计划、固定资产
投资计划、利用外资和外汇计划、物资分配计划、商业和外贸计划、劳动工资计划、文教卫生计划等进行重大改革。主要内容是：缩小国家对重要工农业产品产量的指令性计划范围，扩大指导性计划和市场调节的范围。扩大地区、部门、企业固定资产投资计划权限。基本建设投资中，国家预算内拨款改贷款的投资，纳入国家信贷计划的基建贷款，利用国际金融组织和外国政府的贷款等安排的基本建设由国家负责平衡，实行指令性计划；地方、部门自筹投资和国家统借地方自还，地方、部门自借自还的外资实行指导性计划，由地方、部门负责平衡；生产性基本建设项目，按资金限额划分的，国家计委的审批限额由1000万元以上提高到3000万元以上；非生产性项目，凡资金、能源、材料、设备能自行解决的，原则上由各部或各省、自治区、直辖市自行审批，但其投资要纳入基本建设总规模；放宽省、区、市对技术改造项目的审批权限，从1000万元提高到3000万元；同时放宽利用外资项目的审批权限，从500万美元提高到1000万美元。实行多种形式的计划承包责任制，充分利用各种经济杠杆的调节手段。
在下放项目审批权限的同时，还简化了审批手续。1984年8月，国家计委发出《关于简化基本建设项目审批手续的通知》。提出由国家计委审批的限额以上的基建项目，从原来审批项目建议书、可行性研究报告、设计任务书、初步设计和总概算、开工报告等5道程序，简化为只审批项目建议书和设计任务书（利用外资，引进技术项目用可行性研究报告代替设计任务书）2道程序（大型项目包括初步设计）。
为了促进企业间的横向经济联系，减少管理层次，增强企业活力，1987年，国家计委规定大型联营企业在国家计划上实行单列。从1988年开始，又对大型基本建设集团项目在计划上专项安排。
在投资体制方面，首先，从项目建设管理领域入手推进改革。1984年9月，国务院颁布了《关于改革建筑业和基本建设管理体制若干问题的暂行规定》，提出要进行16个方面的改革，主要包括：全面推行基本建设项目投资包干责任制；大力推行工程招标承包；建立工程承包公司；建立城市综合开发公司；勘察设计要向企业化、社会化方向发展，全面推行技术经济承包责任制；改革建设资金管理办法；改革设备供应办法，积极推行设备承包经济责任制和有偿合同制；改革现行的项目审批程序等。
其次，在投资决策领域，建立投资项目评估审议制度，以提高决策的科学水平。1985年，国务院批准了国家计委《关于加强中国国际工程咨询公司的报告》，决定今后凡新建大中型基建项目和限额以上技改项目的可行性研究报告及大型工程设计，由国家计委委托中国国际工程咨询公司组织有关单位进行评估，确认可行之后，再经国家计委综合平衡，审查批准后，才能列入国家计划。此后，又研究制定了建设项目经济评价方法和各种参数，颁布执行，并研究制定推行项目后评价办法。
再次，在资金来源领域，大力拓宽投资渠道。主要措施包括：一是推广基建投资“拨改贷”制度。1984年12月，国家计委、财政部、建设银行联合发布《国家预算内基本建设投资全部由拨款改为贷款的暂行规定》，决定从1985年起全面实行。1985年12月，颁发《调整国家预算内基本建设拨款改贷款范围等问题的若干规定》，决定从1986年起，对于同防科研、行政事业单位、各级各类学校等10类没有还款能力的建设项目，不再采用“拨改贷”方式，仍然恢复拨款办法；其余项目，继续执行“拨改贷”的规定。此后，每年“拨改贷”投资100多亿元，约占预算内基建投资的V3左右。二是进行金融改革和开放资金市场。包括：（1）建立以中央银行为领导、国家专业银行为主体、多种金融机构并存和分工协作的金融体系。这些金融机构基本都介入了投资领域。（2）建立以银行信用为主体的多种渠道、多种方式、多种信用工具聚集和融通资金的信用体系。这些信用工具在投资领域产生了重要影响。（3）发展证券市场。这期间，五年期国库券、一至二年期金融债券、重点建设债券和重点企业债券相继发行，国家颁布了债券管理条例，1986年8月沈阳首开证券转让交易业务，1988年4月，7城市开放了国库券交易市场。直接融资与间接融资相结合的融资方式在我国投资体系中的地位逐步提高。三是扩大对外开放，鼓励外商投资。1984年5月，中共中央、国务院决定进一步开放14个沿海港口城市，放宽这些城市利用外资项目的审批权限，发展“三资”企业，兴办经济技术开发区。1985年，国家又把长江三角洲、珠江三角洲、闽南厦漳泉三角区、胶东半岛、辽东半岛等辟为沿海经济开发区。这样，到1988年，我国形成了一个由“经济特区——沿海开放城市——沿海经济开发区——内地”的由沿海向内地逐步推进的全方位的对外开放格局。1986年，国务院颁发了《关于鼓励外商投资的规定》，明确对外商投资企业从补贴、场地使用费、水、电、交通运输条件、信贷、税收、产品出口、劳动人事权、生产经营自主权等方面给予的特别优惠。
这一时期投资体制改革高潮的一个标志，是1988年7月国务院转发网家计委提出的《关于投资管理体制的近期改革方案》。其主要内容是：①对重大的、长期的建设投资实行分层次管理。加重地方的重点建设责任。总的原则是，面向全国的重点建设工程，由中央或中央为主承担；区域性的重点工程和一般性的建设工程，由地方承担，即实行中央、省区市两级配置、两级调控。②扩大企业的投资决策权，使企业成为一般性建设的投资主体。现有企业的技术改造工程和必要的福利设施，主要由企业投资建设，资金有富余的企业，还可以进行基本建设，搞扩大再生产。③建立基本建设基金制，保证重点建设有稳定的资金来源。从1988年起，建立中央基本建设基金制。①成立投资公司，用经济办法对投资进行管理。⑤简政放权，改进投资计划管理。③强化投资主体自我约束机制，改善宏观调控体系。⑤实行招标投标制，充分发挥市场和竞争机制的作用。
上述一系列计划、投资体制改革措施的推行，促进了简政放权，较大幅度地缩小了指令性计划，扩大了地方尤其是企业的自主权，进一步发挥了市场机制的作用。
第三阶段（1989-1991年）：配合治理整顿，巩固和完善改革的成果，同时不失时机地推出一些新的改革措施
计划体制方面，1989年，国务院颁布《国务院关于当前产业政策要点的决定》。《决定》明确指出，制定正确的产业政策，明确国民经济各个领域中支持和限制的重点，是调整产业结构，进行宏观调控的重要依据。《决定》同时还提出制定产业政策的原则，并确定在生产、基本建设、投资改造和对外贸易等领域中产业发展的序列。《决定》的颁布，促进了计划工作职能的转变。
为了使国家能调控一批以大型企业为核心的企业集团，并能引导大量中小型企业的经济活动，提高宏观调控的有效性，1991年，国务院批转国家计委、国家体改委、国务院生产办公室《关于选择一批大型企业集团进行计划单列试点的请示通知》，决定对55家大型企业集团进行计划单列试点。计划单列的主要内容包括：①主要产品产量计划；②基本建设和技术改造投资计划；③利用外资和技术引进计划；①主要物资、能源分配计划；⑤科技计划和教育计划；③劳动工资计划；①财务计划。并提出要逐步赋予试点企业集团自营进出口权。
1991年7月，国务院批转国家计委《关于试编两年滚动计划暂行办法的通知》，决定从1992年起在全国范围内组织试编两年滚动计划。即把两个年度计划衔接起来，一次编制，连续滚动。试编两年滚动计划是计划方法制度上一项重大的改进措施，有利于保持计划的连续性，提高经济工作的预见性，保证宏观经济政策的稳定性。
投资体制方面，1991年5月，国家开始实行固定资产投资方向调节税，根据国家产业政策和项目经济规模，实行差别税率，并取代了建筑税。这是用经济手段管理和引导全社会投
资运行的又一尝试。同时，开始着手制定《固定资产投资法》，逐步使我国的建设投资活动纳入法制化轨道。
这一时期，我国的证券市场得到很大发展。证券融资规模不断扩大，证券交易日趋活跃，
上海和深圳证券交易所分别于1990年12月和1991年7月正式开张营业。直接融资在我国投资领域的作用明显增强。
第四阶段（1992-1998年）：改革开放大步前进的阶段，计划体制改革迈出了重大步伐
1992年初，邓小平同志在视察南方谈话中指出，计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。计划多一点还是市场多一点，不是社会主义和资本主义的本质区别。在此基础上，1992年10月党的十四大提出厂建立社会主义市场经济体制的目标模式。指出要“使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”，“国家计划是宏观调控的重要手段之一。要更新计划观念，改进计划方法，重点是合理确定国民经济和社会发展的战略目标，搞好经济发展预测、总量调控、重大结构与生产力布局规划，集中必要的财力、物力进行重点建设，综合运用经济杠杆，促进经济更快更好地发展。”
1993年11月，党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，确立了适应社会主义市场经济体制的新的宏观调控体系，进一步明确了计划在宏观调控中的地位、作用、范围和职能，为继续深入进行计划体制改革指明了方向。《决定》指出，“计划提出国民经济和社会发展的目标、任务，以及需要配套实施的经济政策”；“计划工作的任务，是合理确定国民经济和社会发展的战略、宏观调控目标和产业政策，搞好经济预测，规划重大经济结构、生产力布局、国土整治和重点建设。计划工作要突出宏观性、战略性、政策性，把重点放到中长期计划上，综合协调宏观经济政策和经济杠杆的运用。”
对于投资体制，《决定》进一步明确了深化改革的具体内容，指出要逐步建立法人投资和银行信贷的风险责任。竞争性项目投资由企业自主决策，自担风险，所需贷款由商业银行自主决定，自负盈亏。用项目登记备案制代替现行的行政审批制，把这方面的投融资活动推向市场，国家用产业政策予以引导。基础性项目建设要鼓励和吸引各方投资参与。地方政府负责地区性的基础设施建设。国家重大建设项目，按照统一规划，通过财政投资、政策性贷款和金融债券等渠道筹资，采取控股、参股等多种形式进行；企业法人对筹划、筹资、建设直至生产经营、归还贷款本息以及资产保值增值全过程负责，社会公益性项目建设，要广泛吸收社会各界资金，根据中央和地方书权划分，由政府通过财政统筹安排。
在《决定》的精神指引下，计划、投资体制改革进入了以建立社会主义市场经济的新型计划、投资体制为主要内容的制度创新阶段，进一步深入发展。
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