智利加入WTO后的改革经验及启示

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第十一期）

栏目名称：海外动向

日期：2002年11月25日

智利加入WTO后的改革经验及启示

　　智利与中国于1970年12月15日建交，是第一个同新中国建交的南美国家，也是第一个与中国完成入世谈判的拉美国家。智利是拉美较早实行经济改革、对外开放的国家。90年代以来，智利积极推进自由贸易战略，开拓国际市场，促进了国家经济的迅速发展。这个南美国家的外向型经济发展模式被世界银行誉为拉美经济发展的样板，许多国家都借鉴了智利改革的成功经验。
　　贸易政策自由灵活
　　智利入世后，实行较为开放的贸易政策，对进口没有限制，进口关税较低。出口以矿产品为主，政府为改变单一依赖铜出口的贸易结构做了很大努力，使智利出口逐渐多样化。其主要贸易对象是美国、日本、欧盟、巴西、阿根廷等拉美国家。
　　智利是拉美较早实行经济改革、对外开放的国家。1974年，智利开始贸易体制改革，到1980年，智利的贸易体制已成为开放的、透明的贸易体制，其统一关税税率仅为10%，消除了所有非关税壁垒。改革汇率制度，降低实际汇率，促进了出口。市场的开放使大量外国商品涌入，进口量大增。80年代初期智利这些贸易改革措施有所反复，关税回升至35%，因此1985年再次削减进口壁垒。非关税壁垒仅保留限制汽车零配件进口。接着，政府为发展经济采取了一些改革措施，特别注重调整国内经济结构，扩大出口，发展外向型经济。90年代以来，智利积极推进自由贸易战略，抓住以铜为主的矿业、以纸浆为主的林业、以三文鱼养殖和远洋捕捞为主的渔业、以鲜果为主的农业等优势支柱产业，积极参与国际市场竞争。这个南美国家的外向型经济发展模式被世界银行誉为拉美经济发展的样板。
　　最近15年来，智利经济年均增幅超过6%，在拉美国家可谓一枝独秀。1999年，由于受国际金融危机和国际市场原料价格下跌等不利因素的影响，智利经济出现了短暂的衰退。但经过及时调整，2000年智利经济迅速回升，增长率为5.4%，外贸总额超过348亿美元，接近国内生产总值的一半，其中出口额约占国内生产总值的25%。进出口分别比上一年增长20%和16.3%。2001年的阿根廷危机也未能危及智利。
　　20世纪90年代，随着外向型经济不断发展，智利需要进一步加强同外部市场的联系，建立范围更广、关税更低甚至相互完全免税的自由贸易机制。于是，与其他国家或地区经济集团谈判签订自由贸易协定便成了智利对外关系的重点。1996年，智利以联系国身份加入了由巴西、阿根廷、乌拉圭和巴拉圭组成的南方共同市场。之后，又同北美自由贸易区的加拿大和墨西哥签署了自由贸易协定。
　　智利拉戈斯政府自2000年3月执政后继续奉行多元务实外交的基本国策，把推进自由贸易作为开展经济外交的重点。近年来，智利政府在一系列“单边对多边”的谈判中表现十分活跃，在努力争取作为正式成员国入盟南方共同市场的同时，又与中美洲共同市场谈判签署了自由贸易协定，同时还同欧盟就订立自由贸易协定进行了十轮谈判。2000年12月开始同美国举行签署自由贸易协定的谈判，目前美国是智利的第一大贸易伙伴。
　　为了实现市场多元化，智利近年来也重视加强同亚太地区的经贸往来。据统计，智利2000年对亚洲的出口达到56亿美元，约占出口总额的31%。按地区论，亚洲已成为智利出口产品的第一大市场。
　　外资管理紧中有松
　　十余年来，智利的外资流入适度并保持稳中有升(1998年除外)；外资结构不断优化，外国直接投资和其他较长期的投资连年增加，投资效益日益显著。这些成就均归因于智利政府对外资的成功管理，也为新兴发展中国家在应对金融危机方面提供了有益经验。
　　1、中央银行干预政策。智利中央银行的干预措施，主要是在外汇市场购买外汇，以减少本国货币的升值压力。为了抵消外汇储备增加而造成的货币供应增加所带来的通货膨胀压力，央行采取冲减措施，在公开市场上出售短期债券。同时提高利率，以限制货币信贷的扩张。但这种政策会扩大国内和国际市场的利差，吸引短期资本流入；短期利率的提高，增加了政府发债的利息负担。
　　2、汇率政策。智利运用汇率政策管制外资的目的在于避免本国货币升值过快，减少对出口的影响和防止汇率预期引起的投机。1992年以前，智利实行与美元挂钩的浮动汇率制。自1990年起，大量外资流入，汇率处于上升趋势，官方汇率经常处于浮动的下限。1992年7月，智利政府把浮动汇率制改为以美元、马克和日元3种主要国际货币为参照系数的篮子汇率制，并随汇率变动情况不断调整货币权数。这种汇率制度更为灵活，能避免汇率的高估，保持本国货币适当的升值，能在一定程度上阻止短期资本流入。总的来看，90年代以来，智利的汇率在当局的控制下进行逐步、渐进的调整，同时按照市场的行情运作。这样，尽管外资大量流入，但货币升值并不大。
　　3、外资储备金政策。1991年6月，智利政府在取消对外资流入量控制的同时，提出了外资储备金的规定，亦称义务存款(或隐含税收)，即对进入智利的外国资本，将其资金总额的20%存入中央银行(后提高至30%，1998年9月又降至零)，不付利息，1年后归还。如果投资者交纳一笔税款(相当于存入资金1年的利息)或直接投资于生产部门，就可免除这种义务。1992年1月，中央银行把20%储备金的适用范围进一步扩大到商业银行中的外币存款。通过对外资收取储备金，限制了短期资本过度流入。同时，也减少了智利中央银行因资本大量流入而采取冲销政策所带来的消极影响。
　　4、放开对资本流出的限制。在资本项目方面，智利政府采取的重要措施是放松对资本流出的限制。目的在于鼓励资本外流以减轻外资流入过多给货币和汇率造成的压力。其具体做法如下：允许企业、机构和个人在境外投资；成立专门机构——国际投资基金会——来协调企业或个人在境外的投资活动；允许银行用其25%的美元存款购买低风险、高利率的外国证券；将外国投资抽回的年限从l0年减少到1年；提前支付未到期外债。1995年，智利中央银行向国际多边机构提前偿还未到期外债13.9l亿美元。
　　5、鼓励外国直接投资。为避免短期资本大量流入进行金融投机活动，1997年智利外国投资委员会规定：降低外国贷款项目的贷款比重，从原来最高占该项目资金总额的70%降至50%，而其中50%必须为直接投资；修改原先有关外国投资者汇回贷款利息需纳税4%、汇回直接投资利润纳税35%的规定。通过上述措施，外国投资中的直接投资比重有了大幅度提高。1986－1989年，在外资中的直接投资比重仅为12%；1990－1995年为5O%；到1998年这一比重上升至80%。
　　智利政府在实施上述政策的同时，还实行了相关的配套措施。例如，1990年经济出现过热现象，通货膨胀率上升。为此，1991年6月，智利政府把进口关税从15%降至11%，促使更多的外部商品进入国内市场，抑制国内商品价格上升。在此期间.由于出口持续增长，铜价上涨，经常项目仍出现盈余，并未因关税降低而受影响。同时，为弥补关税减少所致的财政损失，政府提高了对燃料、烟草等商品的税收。值得强调的是，在智利对外资实行管制的过程中，国内高储蓄率、充足的外汇储备、严厉的财政政策和迅速发展的私人养老基金，都起到了重要的作用.增强了智利防范和化解金融风险的能力。
　　从这些政策可以看出，智利对外资活动的反应迅速而又灵活。早在90年代初期，当大量国际游资开始涌入拉美时，智利政府迅速做出反应，及时制定出控制短期资本流入、防范金融风险的措施。如实施储备金政策，对短期资本征收1.2%的印花税。又如，1998年受亚洲金融危机的影响，外资流入放慢，当年6月智利就把外资须在央行存放30%的储蓄金比例降至l0%，9月又降为零，以便吸引足够的外资来弥补因出口下降造成的经常项目赤字；同时根据国际市场上的汇率变化来调整综合汇率中美元、马克和日元的权重，不断加大美元的权数，以达到本币的稳定。此外相互配套并各有侧重的外资政策也是智利获得金融稳定的原因所在。
　　金融开放步步为营
　　智利的金融开放始于1974年，起点是资本账户开放。1974年至1976年间，智利政府采取了一系列措施开放对个人的资本账户交易，但仍保持对金融机构的资本账户交易的限制。此举使得本国银行业不会因开放而受到明显的冲击。从1976年开始，智利完全开放资金账户，但仍保持对外国商人和外国银行的资本项目控制。外商在智利获取的利润要在资金到位后才能从官方的外汇市场上购买外汇，将利润汇回国内。同时，智利政府还对在智利外资银行子行的资本金汇出做出了严格的规定，使得外资银行不敢在智利贸然行事。
　　由于措施得力，智利国内金融体系在稳步的开放中获得了快速的发展。于是，从1977年开始，智利进一步加快了金融开放的步伐。首先是允许外资银行在智利中型以上城市设立分支网络。1979年，智利中央银行又开设了一个可以出售少量外汇给外资企业的“外汇窗口”。同年9月，智利政府开始允许国内银行引入外资，条件是本土银行引入外资的期限和外资头寸必须受限。同时，智利对银行的外币存款实行准备金制度，要求银行为2至3年的外资交纳25%的准备金。依靠这些限制短期外资的条款，当时在智利的外资银行只能充当为企业提供中长期融资的渠道，避免了外资银行可能带来的投机资本。1982年，智利取消银行外资头寸的限制，当年外资银行进入的中期外债即骤增了3倍。同年8月，墨西哥宣布无力偿还外债，引起投资者对智利偿债能力的怀疑并导致银行体系清偿力的急剧恶化，大量银行出现流动性困难。为了应付这种局面，智利政府开始暂缓金融开放，接管了十多家因为与外资银行资金来往过密而出现问题的国内银行。同时为了缓解国内银行在改革与债务重组中的压力，智利政府暂停了新的外资银行进入和设立分支机构的审批。
　　经过几年的整顿与调整，智利开始走出金融动荡的阴影，重新启动金融市场的开放步伐，并显得更为稳健。首先，智利出台了新的《银行法》。根据此法，金融监管当局加强了对银行财务状况的监管，以提高银行经营管理信息的透明度。对于外资银行，也要求其遵守透明度的要求，并明令禁止外资银行从事股票经纪、投资基金以及财务顾问等业务。1985年，智利准许外国直接投资进入其金融市场，前提是资本金10年内不得撤回，利润要在取得的4年后才能汇回。同时，为了启动资本市场的自由化，智利在1987年批准成立了“外国投资基金”，外国投资者可通过“外国投资基金”实现对智利资本市场的投资。由于外资商业银行在智利无法进入资本市场，此举使外资银行与外国投资者在某种程度上实现了分离，从而将利润丰厚的承销、交易和财务顾问业务留给了刚从本国商业银行中分离出来的证券公司。1995年1月，智利加入了WTO，开始履行GATS下有关金融服务的条款，但智利充分运用各项“例外”性条款，为本国金融业的发展赢得了更大的空间。到1997年底，智利的资本市场业务都还基本上为本土证券公司所控制。此外，智利政府在资本市场、货币市场、汇率体系、证券投资、中长期信贷等各领域都制定了相当完备的金融法律法规，既在相当程度上满足了“市场准入”和“国民待遇”的要求，又成功地实现了政策效果向本国的金融企业倾斜。同时，智利政府还基本上切断了外资基金机构与国际私人短期资本的密切联系，保卫了金融与经济的安全。正因为以上原因，90年代中期以来智利国内金融市场活跃、本土机构实力不断增强，不同市场和不同业务都实现了“隐性”的“内外有别”，而且凭借良好的外债结构和外资流动合理机制，顺利度过了1997年至1998年的国际金融危机，没有出现较大的震荡。
　　智利是一个很有特色的国家，其入世后的经济改革与相应政策对中国有许多启示作用。
　　第一，富于创新是这个国家经济发展的根本动力，米尔顿·弗里德曼把智利称为新自由主义的试验场。第二，智利作为关贸总协定(GATT)的缔约国将GATT的精神贯彻于改革之中。第三，在推进自由贸易战略的过程中，智利政府根据本国国情，以国内小市场换取国际大市场，优势互补、扬长避短。在对外开放中，智利积极推进自由贸易战略，推动矿业、林业、渔业、农业等优势支柱产业参与国际市场竞争。

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