完善积极财政政策的几点思考

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第十期）

栏目名称：学者建议

关键字：财政政策

日期：2002年10月25日

完善积极财政政策的几点思考

　　积极财政政策已实施了4年，在对整个国民经济发展作出巨大贡献的同时，也产生了一些潜在的问题。一是中央政府已经积累了相当规模的债务，至2001年底，我国债务余额为15608亿元，占GDP的比重为16.3%，虽低于通常所说的国际警戒线，但各级政府的隐性债务余额却远远超过了这一比例，并随时可能转化为中央债务，潜在的财政风险不可忽视。二是随着国债投资的继续，各地前期工作做得比较深入和具有明显经济效益的基础设施项目逐渐减少，如不及时调整投资结构，可能造成国债投资效益逐渐下降。三是这几年新上的重大项目通常是由中央国债资金与地方资金、银行信贷资金配套共同完成，银行贷款的偿还必须以项目本身未来的盈利为基础，部分国债项目由于直接经济效益较差，偿债能力不强，可能形成新的银行不良资产。因此，这就需要我们根据情况的变化关注投资效益，调整投资项目，及时调整积极财政政策的着力点及作用方式。
　　(一)要把扩大内需与培育内需协调起来。2002年将继续发行建设国债1500亿元，主要用于确保在建国债项目完工以及西部大开发的基础设施项目建设。但是仅仅靠发建设国债扩大内需是不够的，还要重视保护和培育内需，努力增加城乡居民特别是低收入者的收入。只有老百姓购买力提高了，扩大内需才真正有保证。一要继续增加机关事业单位职工基本工资和离退休人员养老金。二要进一步加强城镇社会保障体系建设，落实“两个确保”和“一个低保”政策。三要着手研究深化国有企业分配制度改革，解决企业职工工资激励不足、约束乏力、管理失控、渠道混乱等问题，建立既有激励又有约束的工资制度。培育内需，既要重视城市消费市场的培育，又要重视广大农村市场的培育。要加快农业和农村经济结构调整，推动传统农业向现代农业转变，通过推广先进技术和结构调整实现农民增收。要努力搞好农村基础设施建设，特别是要立足于完善现有的县和规模较大的镇的基础设施，为扩大农村消费创造条件。要继续扩大农村税费改革范围，加大财政对农村税费改革试点地区的转移支付力度，切实减轻农民负担。
　　(二)要把促进短期经济增长与培育内在增长机制协调起来。实施积极的财政政策既要不断扩大需求、促进短期经济增长，又要增强经济活力和后劲，形成可持续的、内在的稳定增长机制，为经济的长期发展奠定基础。国债投资在保证已开工的项目按期竣工投产的前提下，要逐步把重点转移到以增强和提升我国优势产业的国际竞争力、提高国债项目的经济效益和还贷能力上来。在保持一定比例的、偏重于社会效益的基础设施投资的同时，逐渐加大能够增强产业竞争力、经济实力和发展后劲，并迅速带来直接经济效益项目的投资比例。加大国债资金对企业技术改造的支持力度，鼓励用高新技术和先进适用技术改造和提升传统工业，在能源、交通、冶金、化工、电子等基础工业部门，以及与产业升级关系密切的装备工业部门重点支持一批核心企业的技术改造和技术创新。打破所有制界限，扩大政府运用贴息方式支持企业技术改造的范围，有重点地支持高新技术的产业化。
　　(三)要把财政政策与货币政策协调起来。当前两大政策手段配合的着力点应放在改善民营经济的投资环境，促进民营投资的快速增长上。根据“入世”后的新情况，凡是对外资开放的领域，应当允许国内民营企业进入。要加快建立和完善保护民营投资正当权益的法律法规，落实民营资本行业准入政策，拓宽民营经济的融资渠道，建立适宜民营经济发展的融资机制。要进一步加大金融对经济发展的支持力度，增加对企业技术改造、中小企业特别是民营科技企业和农业结构调整的信贷支持。银行要调整和优化信贷结构，大力改善金融服务，正确处理好防范金融风险与支持经济发展的关系，既不能盲目贷款造成大量坏账，也不能因防范风险而“惜贷”。
　　(四)要把实施积极财政政策与防范财政风险协调起来。按照国际上流行的衡量标准，我国继续实行积极财政政策暂时没有大的风险。但是，目前经济运行中存在不少问题，潜在的风险较大，加入WTO后还会进一步凸显出来，并在相当程度上反映到财政层面，成为财政负担。如果将这些因素考虑在内，今后扩大国债规模就应持审慎的态度，注意把握好分寸尺度。只要宏观经济发展态势基本正常，就要下决心减少国债发行规模。同时，要严格坚持《预算法》的规定，不管当地财政情况多好，近期地方政府不能发行公债，否则，财政风险就难以控制和把握。当前最大的财政风险就是国债资金的损失浪费。为此，要改变国债投资运作方式，提高国债资金的运用效率。改革权限过分集中的审批制，部分项目可以实行备案制；对有经济效益的国债项目要采取公开招标的方式选择投资者，同时对国债资金实行国库集中支付制度，严禁截留、挤占、挪用国债资金。
　　(五)要把保持财政收入稳定增长与完善税收制度协调起来。当前我国财政面临的主要问题仍然是预算收入“两个比重”过低。目前，我国财政预算收入占GDP的比重和中央财政预算收入占全国财政收入的比重分别为15%和52.2%。发达国家这“两个比重”一般为40%和65%，发展中国家一般为25%和70%，我们不仅低于发达国家，也远远低于发展中国家。因此，今后一段时期内，仍要坚持提高财政预算收入“两个比重”的方针不动摇。另一方面，要适应加入WTO的需要，进一步完善税收制度。继续完善出口退税机制，既保证正常的出口企业退税，又要防止出现骗税、骗汇漏洞。根据不同情况，对退税水平不足17%的国家鼓励产品继续提高出口退税率；继续扩大出口生产企业免抵退范围，加快出口退税进度。要顺应加入WTO的要求，对现行税制进行调整，包括清理各种税收优惠、统一内外资所得税、逐步实行消费型增值税、扩大消费税的征税品目、进一步完善进出口关税制度等。
　　(六)要把财政政策的灵活性与财政管理的规范性协调起来。当前要特别重视财政制度建设，用制度规范保证财政支出效益提高。一是要深化“收支两条线”管理改革，规范财政资金收支行为，即预算外收入全部纳入预算管理或财政专户管理，部门预算全面反映部门及所属各单位预算内外资金收支状况，收支不挂钩；支出由财政在部门预算中按实际需要和定员定额标准统一安排。二是要稳步推进预算管理改革，实行综合财政预算。要继续深化部门预算改革，改进和规范预算编制，加快地方部门预算改革步伐，扩大实行部门预算的范围。加快推进财政国库管理制度改革，减少资金运转环节，扩大财政直接支付资金的范围。同时，扩大政府采购范围，强化对政府采购的管理监督，规范政府采购行为。三是要搞好所得税收入分享改革，促进地区经济协调发展。要认真落实相关政策，结合发现的问题，进一步完善省以下财政体制，加大省对下的转移支付力度，切实解决基层财政困难。

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