欧盟区域政策对中国的政策启示

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：海外动向

日期：2002年09月25日

欧盟区域政策对中国的政策启示

　　应当看到，无论是欧盟的区域政策，还是西班牙和葡萄牙的区域政策，所针对的落后地区都是相对于该地区、该国家高度发达的城市化、工业化和市场化水平而言的。与西班牙和葡萄牙相比，我国的经济发展水平还比较落后，城乡差距十分明显，二元经济结构矛盾非常突出，城市化、工业化和市场化水平都很低，地区差距之大在世界上是罕见的，我国缩小地区差距的任务要复杂得多、繁重得多。值得借鉴的有以下几点：
　　1.在缩小地区差距方面，中央和地方政府要形成合理分工、协调运转的机制。中央政府负有促进地区协调发展的主要责任，一般是通过制定总体开发原则和开发计划、提供资金支持以及进行适当干预，来行使好这种职责。同时，充分发挥地方政府的主动性和积极性。欧盟把对落后地区的开发和援助纳入其总体规划，并制定阶段性目标；每一个具体开发计划的制定和组织实施，都经过先自下而上、再自上而下两道程序，以使开发计划既符合地方实际、具有针对性，又做到点面兼顾，综合发展。西班牙中央政府不仅设立高层次的促进地区经济领导委员会以及专门的地方补偿基金和鼓励基金，而且在1978年实行民主制度以后，将原属中央政府的部分权限分散到地方，由各个地区自主决定经济政策和发展模式，因而形成了有特色、有活力的多样化经济。我国各地区发展极不平衡，尤其是中西部落后地区急需中央政府给予支持，同时各地区也要进一步发挥积极性，自主发展特色经济，将潜在的比较优势转化为现实的经济优势。在西部大开发战略实施过程中，要注意形成上下协调、重点突出的开发规划和政策，避免盲目开发、重复建设和资金浪费。中部地区的战略定位和开发计划也需要逐步明确，以使中部落后地区加快发展步伐。
　　2.在经济自由化和全球化日益加深的条件下，中央政府的地区政策应当以改善地区发展的基础条件为着力点。在二十世纪六七十年代，西班牙主要以计划经济的调控方式缩小地区差距，例如通过财政补贴、优惠贷款和税收政策，对国有企业、私有企业和特定产业进行直接干预，曾经起到重要作用。加入欧盟后，由于欧盟禁止成员国用国有资金帮助某一地区或产业发展，以防破坏自由竞争原则，西班牙不得不对原有的干预方式进行调整。新型的地区发展政策的核心，主要是分散管理，通过中间机构，支持有利于地区经济结构调整的投资计划，为企业提供融资等服务，增强其竞争力。现在，欧盟以直接财政补贴为主的区域政策组合正在转向以维护公平竞争为主的政策组合。欧盟新的发展规划更多地强调改善基础设施条件、促进人力资源开发和保护生态环境等，显著减少对产业或企业的直接支持，并对财政补贴加强监督。WTO规则要求一国政府着重创造良好的竞争环境，尽量采取普适性的一般性政策，而不采取部门倾斜性的产业政策（对发展中国家虽有一定例外，但限制也越来越多）。我国已加入WTO，在促进落后地区发展和维护公平竞争方面，将面临新的情况和问题。看来，政府宜将政策重点放在改善落后地区的基础设施、人力资源、生态环境和社会保障上，而不宜直接帮助落后地区的企业和产业。同时，也要尽量利用好WTO过渡期和有关例外条款，为落后地区和落后产业的发展提供引导和服务。
　　3.大量的资金投入必须同严格的监督机制紧密结合。这是促进落后地区开发缺一不可的重要条件。西班牙和葡萄牙落后地区的开发，从国家设立的基金和欧盟财政补贴中获益匪浅。但是这些资金并非无偿赠与，而是要落实到具体项目，由项目法人承担责任和风险，中央政府和欧盟要进行调研和审批，欧盟并派专家组对项目进行独立的监督，以防资金被挪用或浪费。一旦发现违规行为，立即停止拨款，并追究责任。我们访问的葡萄牙阿连特茹省EDIA开发公司及其负责的水坝工程，资金的投入就有这样一套程序和监督机制。这种做法保证了欧盟和该两国的地区发展政策取得实效。我国在落后地区的开发过程中，不仅存在资金紧缺、难以落实的情况，而且资金被挤占、挪用、截留或浪费的现象也相当严重。因此，一方面需要拓宽落后地区开发资金的筹集渠道（特别是中央政府设立专门基金，增加公共投资的比重），保证资金落实到位；另一方面要建立健全严格的检查监督和责任追究机制，坚决杜绝资金的挤占、挪用、截留和浪费。
　　4.加强人力资源开发和实现人口流动，对于改变落后地区面貌具有重大意义。在开发落后地区的人力资源方面，欧盟主要是投资培训各种层次的专业人才。1989～1993年，欧盟援款占葡萄牙职业培训公共开支的56%，从中受益的有25万人；1994～1999年上升为35万人。欧盟人力资源开发政策的成效是明显的：在西班牙和葡萄牙，未受过初中教育的25～59岁的人口比例分别下降到65%和75%，未受过初中教育的25～34岁的人口比例分别下降到50%和65%。1989～1996年，欧盟申请的专利整体上升了12%，其中葡萄牙上升了46%，西班牙上升了100%。欧盟的实践证明，人力资源是一个地区总体资源中最关键的因素，只有人口素质提高了，才能增强吸引和消化外来投资的能力，也才能适应发达地区就业岗位的需要，为落后地区带来汇款收入。人口从落后地区大量流向发达地区，也是改变落后地区面貌的重要因素。二十世纪六七十年代，是西班牙的地区差距明显缩小的时期，其间有400万人左右（约占总人口的10%）流向发达地区和国外，可以说对此起到不可低估的作用。我国目前在人口流动特别是农村人口向非农产业转移方面，还存在不少障碍；落后地区急需的基础教育和职业教育也十分薄弱。今后，应当加快这些领域的改革和发展，以促进我国区域差距逐步缩小。

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