国务院发展研究中心副主任陈清泰：国有企业改革的形势和重点

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年09月25日

国务院发展研究中心副主任陈清泰：国有企业改革的形势和重点

　　中国经济正处于体制转轨、结构调整和增长方式转变的重要时期。国有企业约占用工业总资产一半，工业贷款的三分之二以上，而只创造了三分之一工业产值。中国经济持续发展始终绕不过去的一个问题是国有企业改革。
　　在世纪更迭之际，中国经济体制改革和经济增长不断取得新的进展，而国有企业面临的形势却变得更加严峻。其中对国有企业影响最大的有三个方面：
　　一是随着市场化程度的提高，除垄断行业外，国有企业的不可替代地位已不复存在。市场准入的逐步放开，不仅使大量的外资成为中国市场的进入者，而且民营企业大举进入更多领域，国有资本独占各个行业和领域并受到政府保护的局面已经消失。绝大多数国有企业面临强大的竞争压力；
　　二是政府职能的重点转向创造公平竞争的市场环境，政府与国有企业的关系正面临新的挑战。为实现建立社会主义市场经济体制的目标，政府改变了对不同所有制企业采取不同的政策的做法,对丧失竞争力的国有企业政府已经不能再用传统的方式和手段进行挽救，旧体制沉积于国有企业的大量问题成为最难处理的问题；
　　三是加入WTO使中国对外开放进入了新阶段，在我们可以更多地利用国际经济资源加快发展的同时，也使企业竞争进一步国际化。在那些国际化程度高的产业，长期达不到国际平均水平的企业，在国内也将难以立足。
　　形势发展的结果是市场机制、优胜劣汰作用强化，企业两极分化加剧。在销售收入、利润、品牌效应向一部分企业集中的同时，相当一批企业陷入困境。正如江泽民同志多次指出的，国有企业改革已经进入了“关键时期，攻坚阶段”。
　　推进国有企业深层次改革的重点是调整结构和制度创新。
　　在加快建立市场体制背景下，与过去简政放权、减税让利相比，政府对国有企业改革的思路正进行重大调整：
　　--由着重搞好国有经济、国有企业，转向以公有制为主体，多种所有制经济共同发展，着力把经济总量做大。
　　--由着眼于搞好一户户国有企业，转向抓大放小，从战略上调整国有经济布局，对国有企业实行战略性改组，使国有资本向国家必须控制的领域集中，政府重点关注关系国家经济命脉的关键少数。
　　--由以减税让利作为搞好企业的主要手段，转向为各种所有制企业创造市场环境、提供公共产品
　　--为优势企业的壮大发展拓展市场空间；为竞争失败的企业退出市场开辟通道。
　　--由政府通过直接干预搞好国有企业，转向推进企业制度创新，实行所有权与经营权分离，政企分开，大力发展股份制和混合所有制企业，建立有效的公司法人治理结构。
　　当前，深化国有企业改革的重点：
　　对国有资本进行有进有退的调整，抓大放小，使国有资本向国家必须控制的行业和领域集中
　　国有资本是特殊的宝贵资源，它的重要作用是保障国家安全和国家经济的持续稳定增长。为此，国有经济应保持必要的数量，但更重要的是国有资本分布的优化和质量的提高。要从战略上调整国有资本布局，改变国有经济分布过宽，涉足领域过多，整体素质不高的状况。对广大中小企业，要以地方为主采取改组、联合、兼并、承包经营和股份合作制、出售等更加灵活的方式进一步放开搞活。一般讲，民间资本可以进入并愿意进入的行业和领域，新增国有资本就没有必要再投入。国有资本要在那些关系国家安全和经济命脉的重要行业和关键领域保持控制力，要向涉及国家安全的行业，自然垄断的行业，提供重要公共产品的行业，以及支柱产业和高新技术产业中的骨干企业集中，发挥民间投资不可替代的作用。
　　改革国有资本的管理、监督、运营体制，使企业的国家所有权到位又不越位
　　市场体制与国有经济结合的基本途径是企业的所有权与经营权分离；政府的公共管理职能与国家所有权职能分开。这就产生了一个国有产权委托代理和监督的问题。因此，建立符合市场经济的国有资产管理、监督、运行机制就是建立社会主义市场经济体制的一项基本任务。
　　企业追求利润的动力，防范风险的谨慎都来自所有者。离开所有者的激励和约束，企业内部人必然产生非正常行为，国有资产流失几乎不可避免。国家投资和拥有股份的企业走向市场的基础条件是包括国家在内的所有权必须到位。政府在企业外过多的干预不能克服企业内所有者缺位带来的一系列弊端。现行的政企不分的国家所有权管理体制、责权不清的国家所有权委托代理关系是国有企业机制不活、国有资本运作效率低、甚至国有资本流失的重要原因。
　　当前，国有企业结构调整和深化改革的任何大措施几乎都涉及到产权变动。例如：
　　--国有经济有进有退的战略性调整已陆续展开，国有产权重组和交易的规模越来越大；
　　--债权转股权大规模进行，部分丧失竞争力的企业等待退出市场；
　　--国有企业公司制改制的范围逐渐扩大，股权结构变动日益频繁；
　　--越来越多的公司股票上市，非流通股全流通问题已经人们的关注；
　　在国有产权变动频频发生的今天，其他产权所有者是明晰的，并为维护自己权益而竭尽全力，此时国家所有权继续不到位就有巨大的风险，不仅有效的公司治理难以建立，而且国有资产流失几乎不可避免。
　　现在，建立符合市场经济的国有资产管理体制具有十足的紧迫性。建立国有资产管理体制应注意解决四个问题：
　　（1）建立明晰的国家所有权委托代理关系，形成对每一部分经营性国有资产均可追溯产权责任的体制和机制；
　　（2）实现所有权与经营权分离，确立公司法人财产制度和投资者有限责任制度。
　　（3）政府的公共管理职能部门与监管国有资本经营职能的机构分开。
　　（4）国家所有者权能到位。包括国有股东在内的所有者（代表）进入企业，并在企业内行使所有者权能。
　　加快建立健全社会保障体制，给国有企业以平等竞争的地位
　　人才和劳动力的可流动性会给经济带来活力、提高经济运行效率，是企业应变市场的必要条件，但它以健全的职工养老、医疗和失业等社会保障为基础。传统体制沉积于国有企业最棘手的一个问题是国有企业承担了大量的社会保障职能，企业与职工形成了不容选择的刚性结合，人员基本不具备流动性。实践越来越证明，这是影响国有企业发展的桎梏。劳动力结构不可调整，不仅没有效率可言，而且在企业遇到困难和风险时，不能以劳动力结构重组为前提调整企业的经营结构、组织结构和资本结构，从而获得新的发展动力，相反使企业的结构性矛盾不断积累。国有企业的竞争对手并没有这些问题，在同一市场中竞争，如果国有企业长期处于不平等竞争地位，即便目前状况尚好的企业其前景也令人堪忧。因此，在国有企业走向市场时，政府再给它们吃偏饭是不必要的，但为它们创造平等竞争条件则有无法推卸的责任。
　　要下决心做持续的努力，使国有企业轻装上阵，创造利润、创造就业岗位、创造税收，政府用企业税收承担社会职能。因此，改变国有职工生老病死、妻儿老小依托国有企业的状况，使职工由“企业人”转变为“社会人”，使企业可以根据生产经营的需要决定用人的数量和结构，使职工可以根据自己的特长和爱好选择就业岗位。
　　在实现国有企业三年改革脱困目标的过程中，在建立国有企业退出市场的机制和通道、构建国有职工流动机制、改变企业办社会状况等方面取得了积极进展，为建立企业有生有死、职工能进能退的新机制奠定了重要的基础，但那是有政府主持、以个案方式逐个处理的，是不能持久的。要使这些新机制的萌芽成为不需要政府干预、可以通过市场自动运行的机制，就必须以政府为主、企业积极配合，创造条件、完善法律法规、强化中介服务力量，大力推进建立新机制。
　　消化和解决旧体制的遗留问题是国有企业取得平等竞争地位的当务之急。其中最重要的是建立、健全社会保障体制，它是市场经济的基础工程，是社会稳定的屏障，是企业富有活力的基础条件。
　　建立社会保障体制是一项难度极大的社会工程，其中一个难点是历史欠账。可以用国有资产存量变现补充社保基金政策的出台为解决这一问题开辟了道路。我们必须认真制定可持续的方案，以政府为主导，由政府、企业、社会中介做持续的共同努力。
　　实行所有权与经营权分离，推进股权多元化，建立有效的公司治理机制
　　在市场经济中政府主要负责公共管理，组织、提供公共产品，承担社会责任，因此它很难成为以个别企业的赢利为目标的“合格股东”。实践证明，国有企业改制为国有独资公司，没有什么意义。国有企业转换经营机制的重要途径是“大力发展股份制”，引入新的投资者。正如十五届四中全会“决定”所指出的“要通过规范上市、中外合资和相互三参股等形式，改为股份制企业”，“重要的由国家控股”。
　　在企业改制中必须下大力气建立有效的公司治理结构。公司治理结构是妥善处理由于所有权和经营权相分离而产生的信托代理的关系的制度安排。它是一个有国家法律保障的，制度严谨的分权制衡体制。它所形成的一套有效的委托代理关系，可以保障投资者的最终的控制权，可以维系公司各个利害相关者之间的平衡，使所有权和经营权的分离成为可能。因此，有效的公司法人治理结构是公司制的核心。
　　目前国有企业改制为公司的数量已经不少，但距建立有效的公司治理我们还有很长的路要走。可以说，目前公司治理是微观经济领域最重要的制度建设。建立有效公司治理的重要意义在于：
　　（1）公司治理的有效性关系国企改革的成败。良好的公司治理可以保障投资者权益。这是所有权与经营权可以分离的制度基础。如果因公司治理的缺陷，投资者的权益得不到保证，机构投资者、外资和个人投资者将会“用脚投票”，远离公司。而政府股东由于退出的障碍，就会处于两难的地步。如果不加干预，坐看国有资产流失，有失责任；如果以强化行政干预的方式来维护所有权，那就退回到所有权与经营权不分、政企不分原点，使改革遭致失败。
　　（2）公司治理水平影响经济增长。有投资能力的机构和个人并不一定就是创办企业的好手。只有源源不断地将机构和个人资金通过资本市场流入企业，转化为生产发展资金才能保持经济增长，而公司治理在这一转化中处于核心地位、起着关键作用。从这个意义上说，公司治理的有效性关系经济发展全局，公司治理水平影响经济增长。
　　（3）公司治理是企业竞争力最重要的基础软件。世界上办得成功的大公司几乎都经历了同一个过程，发展－融资－再发展－再融资。能沿着这条道路走下去的基本条件就是取得投资者的信赖。现在的情况是，有发展前景的企业需要不断充实资本金，获得发展的机会；而那些机构投资和个人投资者则四处寻找良好的投资项目和可信赖的业主。这两者能否有效结合，一是看资本市场是否健康有序；二是看公司法人治理是否规范有效。可以说，一个富有前景的企业，有效的公司治理、对股东的诚信是取得投资者信赖的基石，是走向资本市场的通行证，是企业竞争力的基本要素。据麦肯锡企业顾问公司2000年调查，对同等赢利水平的公司，投资者愿为治理机制良好的公司股票多支付20%以上的溢价；在亚洲金融危机后，投资者在评估亚洲投资潜力时，认为董事会行为质量比财务问题更重要和同等重要的占75%。
　　从政府人员到投资者，到公司董事、经理，要从根本上认识公司治理是现代市场经济“必不可少的制度安排”，加快公司治理觉醒的过程。这是当前中国微观经济体制建设中的一个最重要的课题。当前我们要着重理解的是：
　　1、改善公司治理结构的目标是保护股东的权利；
　　2、改善公司治理的重要的途径是改善股权结构；
　　3、完善公司治理法规，培育公司治理文化需要政府、投资者、经营者、中介机构、新闻媒体的共识和共同努力。
　　中国要加快公司治理觉醒的过程，使维护股东权益，包括小股东必须受到公正待遇成为社会普遍共识和主导倾向，为社会资金、基金甚至国际资本顺利地、源源不断地流向生产发展开辟通道。这是中国企业壮大成熟、中国经济持续、稳定增长最重要的基础之一。

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