积极财政政策转型重于淡出

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年09月25日

积极财政政策转型重于淡出

　　财政收入增幅明显放缓是今年以来我国经济运行中出现的新情况、新问题之一。今年前7个月，我国财政收入增长10.6%，增幅同比下降15个百分点，为近年来同期的最低增速。中央财政收入仅增长5%。同时，全国财政支出增长18.7%，高于同期收入的增幅。面对财政收支矛盾比较突出的情况，已经实施了近5年的积极财政政策该何去何从？
　　财政收支矛盾虽突出，但赤字仍可控制在预算内，当前赤字和债务规模不会构成大的危险
　　从1998年后我国财政收入增长幅度是不断提高的，1998年是14.2%，1999年是15.9%，2000年是17%，2001年是22.2%。与1992－1995年通货膨胀比较高时的财政收入高增长相比，1998年后财政收入的提高是因国家加强税收征管，针对国企三年脱困采取了一系列措施，以及加强海关管理等措施的综合结果。由于这些措施的效果不会长期持续，因此财政收入增幅也不会持续提高。今年财政收入增幅下降的重要原因，就是以上这些阶段性增收因素的作用在逐步减弱或消失。
　　从长期看，财政收入增长率应该与GDP的名义增长率大体一致。今年前7个月财政收入增幅比上年同期明显降低，但仍然高于GDP名义增长率（上半年GDP增长7.8%，如果考虑到物价负增长的因素，名义增长率还要低些）。因此，当前财政收入的增长情况还是基本正常的。
　　目前财政支出方面的情况有些严峻。这是因为，上半年我国积极财政政策的力度有所加大，国债资金到位情况比去年要快；外贸出口退税方面力度也比较大；另外，财政在支持社会稳定方面的支出近两年也是在增加的，比如对农村、对城市困难群体、对社会保障建设方面的支持力度都是有所加大的。在这种背景下，支出增长比较快。但是就全年来讲，在采取了必要的措施后，赤字规模还是可以控制在全年的预算之内。
　　到2001年末，我国财政债务总余额已达16000亿元，2002年财政预算赤字仍高达3098亿元，这样到2002年末，财政预算债务余额将接近2万亿元，届时将超过当年的财政收入。而我国的赤字率，即财政赤字占GDP的比重已超过3%，达到了一般经验所认为的警戒线。
　　但财政赤字与债务规模必须与财政政策的效果和经济发展的情况结合起来分析，我不认为我国财政会陷入债务危机。不能囿于短期的财政平衡，因控制赤字和债务规模而影响财政政策的实施。要着眼于改革、发展、稳定的目标确定当前的财政政策。如果为控制当前的赤字和债务规模，限制了财政政策目标的实现，影响了改革发展稳定的大局，就会产生更深刻的危机。最近几年积极财政政策的效果是比较好的，我国经济发展势头逐渐转好，未来的财源将不断扩大，因此当前的赤字和债务规模不会构成大的危险。
　　积极财政政策面临的问题不是淡出，而是转型，即不再直接刺激需求，而是向保社会稳定方面转变
　　应该说目前存在制约财政收入增长的因素，但是从下半年的情况看，我觉得不是制约因素在增加，而是说有利增收的政策性因素在增加。上半年出现问题后，政府已采取了必要措施。从经济增长情况看，下半年的走势还是比较稳定的。因此，下半年财政收入增长情况不会比上半年更差。从预算支出角度看，也有可调整的余地。比如国债投资规模可以逐步减小；出口退税的方式也可以进一步完善。在此情况下，支出压力会比上半年有所减少。我个人认为，下半年财政收支矛盾可能比上半年要减弱一些。
　　国家计委副主任王春正说，下半年将出台“强化对个人、各类企业和重点税源商品的税收征管，依法加强对高收入者的个人所得税征管”等措施。这些措施能起到一定的作用。我想强调另一点，在市场因素起作用的时候，财政政策要为市场的主体--企业的发展创造良好的发展环境，从这个角度来讲，不适宜加税。税收有些方面应该规范化，原来有些为企业发展创造更好环境的财税体制改革方案应该考虑在适当的时机推出。比如增值税的转型问题，内外资企业所得税的统一问题，等等。
　　最近几年我国国债投资占全社会固定资产投资的比重在不断下降，但全社会固定资产投资的增长率反而在不断提高，这就说明整个投资对国债的依赖度在逐渐减弱。在此背景下，逐渐减少国债投资是可行的。
　　在市场因素的作用增加之后，两极分化的现象有所发展，即好的企业更好，困难企业变得更困难；有些人收入增加更多，有些人变得更差；地区之间的差距也有所扩大。在此情况下，要解决由于两极分化带来的一系列经济社会矛盾，保持社会的稳定，是财政政策担负的一个重要任务。从这个角度来说，有些财政支出要减下来，同时另一些支出还要增上去。比如对农村和农民的支持、对城市中低收入群体的支持，包括增加公务员工资、提高城市三条保障线的水平等。总之，财政政策保稳定的任务加重了。所以我觉得当前积极财政政策面临的问题不是淡出而是要转型，它的实施重点要转变，即不用它直接去刺激需求，而是向保社会稳定方面转变。
　　货币政策应该有更积极的表现，解决当前结构性通货紧缩的主要办法是加快金融改革步伐
　　货币政策确实应该多发挥作用。当前讨论通货紧缩问题，与货币的供给情况有密切关系。当然，我认为当前的通货紧缩是结构性的，不是所有的方面资金都紧张、融资都困难。而且从货币政策角度看也是积极的，因为利率最近几年不断地在下调，货币供给量的增长比名义增长率的增长也要高好多。问题在货币政策的传导机制方面，在投融资体制和机制方面。目前居民大部分金融资产，例如储蓄存款，其运用风险主要由政府承担。就目前政府财政的情况，承担这些风险的能力是有限的。政府必然要加强对国有银行不良贷款的控制，以及对金融风险的监管。这就会导致银行的惜贷、以及对中小金融机构再贷款的谨慎。这一机制性的约束，是导致融资困难，或者我们讲的结构性通货紧缩的主要原因。
　　一是直接融资要加快发展。资本市场像证券市场融资、各种基金等要加快发展，这就把居民资金的风险责任引到整个投融资活动中来。一旦出问题，风险责任的承担链条不会断。二是一些非国有的银行机构要加快发展。允许各种非国有的资金进入到这个领域，逐步减少国有银行承担的风险比重，也为国有银行的改革提供必要的条件。
　　总之，金融改革的步伐要加快，这是解决目前通货紧缩问题最关键的措施。要让财产的所有者承担资产使用的风险，获得使用的效益。这个关系理顺之后，市场的作用会更充分地发挥出来，刺激经济的增长，刺激金融资产的使用。

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