国家计委：缓解当前就业问题的有效途径

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年09月25日

国家计委：缓解当前就业问题的有效途径

　　国家计委最近专门派出调研组，分赴辽宁、吉林、北京、湖南、湖北、广东、江苏、上海、浙江等省市，就发展服务业、扩大就业问题进行了专题调研。调研报告显示：传统服务业安置就业的空间还相当广阔，只要加大工作力度，完善有关政策，就业难的问题就可以得到很大缓解。
　　传统服务业是扩大就业困难群体就业的主要途径
　　（一）就业困难群体就业难的问题比较突出。近几年来，我国就业和再就业工作取得了显著成效，下岗职工的大多数已实现再就业。但与此同时，再就业率却由1998年的50%，降到了2001年的30.6%，呈现出逐年降低趋势。导致再就业率降低的重要原因之一是下岗职工中就业困难群体的出现和再就业难。据调查，下岗职工的平均年龄为39岁，初中及以下文化程度的占39%。而从劳动力市场的用人需求来看，70%以上的用人需求集中在年龄为16-34岁、文化程度为高中以上的人员。由此可见大多数下岗职工的年龄和文化程度与目前用人单位的要求极不适应，劳动力供给结构与需求结构处于失衡状态。值得注意的是，大龄下岗职工的比例逐年提高，再就业难度不断加大。特别是下岗人员中已经出现了一个就业困难群体（有些地方形象地称为“4050人员”，即女40岁、男50岁左右），他们的基本特点是：年龄偏大，文化程度低，技能单一，岗位适应能力差；处于中年，家庭负担重；有劳动能力，就业愿望极为迫切，但在就业市场中处于劣势；数量多且增加快。近年来，虽然下岗职工再就业工作取得了明显实效，但未实现再就业的人数依然庞大，而其中的就业困难群体更是目前就业工作的难点。只要把他们的就业解决好了，当前严峻的就业形势就能得到明显改善。
　　（二）传统服务业岗位适合安置就业困难群体。促进就业困难群体就业，首先要针对其特点，大力发展适宜其就业的行业。这类行业应具备以下特点：（1）就业容量要大。适应就业困难群体数量庞大的特点，必须是能够在短期内较大规模吸纳就业的行业。（2）安置成本要低。在这些行业，创办企业不需要大量投资，几千元甚至几百元投资就能创业或安置就业。（3）技能要求不高。适应就业困难群体文化程度较低的特点，无需培训或仅经简单培训，多数人都能胜任这类岗位。（4）增长潜力要大。这些产业要有市场需求，并会随着经济发展和收入水平的提高持续增长。分析今后几年各主要行业的状况和前景，服务业中的社会服务业（主要是社区服务业）、商贸流通业、餐饮业、旅游及相关产业等传统服务业，具备上述特点，适宜安置就业困难群体就业。
　　（三）传统服务业是目前安置就业困难群体就业的主渠道。从各地的实践看，只要领导重视、措施得力、政策对头，通过发展传统服务业，扩大就业困难群体就业是大有作为的。“九五”期间，服务业新增从业人员2700多万，占全社会新增从业人员的85%。从调查地区的情况看，服务业新增从业人员中，社会服务、商贸流通、餐饮、旅游及相关产业占服务业新增就业的60%，有的高达80%以上。上海市采取扶持非正规劳动组织发展的形式，仅社区服务就开辟了15大类适宜就业困难群体就业的新领域，5年来发展非正规劳动组织1.6万户，吸纳就业16万人，其中下岗失业人员占97%。吉林省1998年以来，加大了对社区服务业的支持力度，发展了10大类、60多种服务项目，社区服务从业人员达到15万人，其中安置下岗职工10万人。
　　（四）传统服务业安置就业困难群体就业的潜力仍然很大。目前我国社会服务、商贸餐饮、旅店业的就业比重不到10%，而在许多国家这一比重为15%-20%。从各地劳动力市场的情况看，社区服务、商贸流通、餐饮、旅游及相关产业的用人需求均很大。说明这些行业仍保持着强劲的增长势头，吸纳就业的空间仍很大。如社区服务业在我国还是一个新兴行业，绝大多数城市刚刚起步，可拓展的领域相当广阔。北京通过加大工作力度，仅去年一年就开发、置换了12个社区服务就业岗位。据一些城市的经验，城市居民中每20人就需要一个社区服务人员。按此测算，目前全国667个城市的2亿多非农业人口，可以创造1000万个社区服务岗位，城市化率提高一个百分点，还可以再增加60万个社区服务岗位。商贸流通和旅游业也具有劳动密集、产业链长、兼容性强、延伸服务领域广、间接就业量大等特点。徐州市近几年通过发展各类市场，直接安置就业47万人，并带动开发了餐饮、运输、保安、房屋租赁、环境卫生、加工包装等为市场服务的就业岗位近百万个。
　　发展传统服务业扩大就业需要解决的六个问题
　　服务业安置就业困难群体就业的潜力巨大，但要使这种潜力充分地发挥出来，也必须突破一些体制以及工作中的障碍。调查中各地反映出的问题主要有：
　　（一）观念陈旧。一些地方领导对发展服务业带动就业缺乏正确认识，认为只有发展工业、农业，建设基础设施才是发展经济、积累财富、增加就业，服务业被看作非生产部门的陈旧观念仍然存在。把经济增长、财政增收作为“硬指标”，把扩大就业作为“软任务”。
　　（二）政策难落实。1998年中央10号文件明确提出，对下岗职工从事社区服务业的，要简化工商登记手续，免征营业税、个人所得税以及行政性收费。但从调查情况来看，这些优惠政策在执行中几乎都打了折扣。原因之一就是，落实这些政策涉及税务、工商、银行、公安、卫生、文化、城建等多家部门，但目前的情况是各部门自成体系，缺乏统筹协调、督促检查和落实的机制。
　　（三）进入门槛高。据了解，在一些地区，进入传统服务业开办一家小公司，一般要经历企业名称查询、验资、房屋租赁备案、领取工商营业执照、办理企业法人代码、税务登记、办理财税卡、领取税务发票等一系列手续。多数环节要缴纳数额不等的费用，办完所有手续，时间长，成本高，对一个失业人员特别是就业困难群体来讲往往难以承受。
　　（四）收费过多。企业营业后缴纳的各种费用也使一些薄利的服务企业难以为继，失去了许多就业机会。例如，多个职能部门及街道都对餐饮业有名目不同的检查和收费，甚至有些费用互相交叉、重复收取。据调查，广州一个下岗职工经营的某个食品店，不包括城建税、防洪费、教育费、营业税、养老保险金，每月缴纳的其他费用就有1361元，几个月后不得不关闭。
　　（五）忽视民营经济。目前服务业新增就业岗位的60%-70%是民营经济创造的，民营经济已成为近年创造就业岗位的重要载体；但对民营经济在经营范围、从业条件、资金融通、税费征收等方面还有一些尚待改善的做法。
　　（六）管理方式不当。近年，许多城市加大了市政建设力度，改善了城市形象。
　　但在这个过程中，也出现了脱离生产力水平，片面追求市容整洁，大量关闭市场、拆除临街建筑等做法，其负面作用是造成了就业机会的减少。特别是有些拆除工作，缺乏耐心细致的宣传解释，不仅妨碍了服务业的发展和扩大就业，而且有损管理部门形象。
　　发展服务业促进就业困难群体就业的若干建议
　　（一）建立严格的目标责任制，把增加就业困难群体就业摆到重要位置。针对有些地区对就业问题仍不够重视，把扩大就业当作“软任务”的情况，要明确强调各级政府是本地区扩大就业的责任主体。要把创造就业岗位作为考核各级领导政绩的主要内容，实行目标责任制，一级抓一级，层层抓落实。当前尤其要根据本地情况，把扩大就业困难群体就业放在就业工作的首位，在职业介绍、技能培训、创业指导、税费减免、资金补助等方面，采取措施帮助就业困难群体就业。
　　（二）进一步放开部分服务行业。服务业中社区服务、零售商业、餐饮等行业，是为居民生活提供服务的一般性行业，不涉及国家经济安全，可以更加开放。应对不涉及国家经济安全的服务行业现行的市场准入条件、资质及审批程序等进行重新评估，减少不必要的环节，简化前置审批，清理不合理的收费，在此基础上形成全国统一、公开透明的市场准入制度。应把这项工作作为整顿和规范市场经济秩序的一项重要内容，为就业困难群体就业创造好的体制环境。
　　（三）完善发展服务业扩大就业的政策。根据国家加快发展服务业的总体要求和就业困难群体就业难的新情况，对一些政策进行补充和完善。如，规范收费，切实解决对一些薄利行业收费过多、透明度低、随意性大的问题；加强对服务业基础设施建设的支持，近期应加强就业市场信息化、社区服务设施、商品流通设施等的建设；对安置失业下岗人员较多的企业实行一定的税费减免，以调动大企业安置下岗职工的积极性等。
　　（四）实施“4050”就业工程。实施该工程的目的是解决就业困难群体（“4050”人员）就业难的问题。途径是通过支持下岗失业人员创业，带动就业困难群体就业。支持创业的领域可集中在成本低、需求大、就业容量多、技能要求不高的社区服务等一般性生活服务行业。借鉴高技术产业“孵化器”的某些做法，对下岗失业人员创办社区服务并带动就业困难群体就业的，实行一定期限的“孵化”措施，建立项目开发咨询、融资担保等支持体系。
　　（五）安排必要的预算内投入，引导服务业发展。长期以来国家对服务业的投入主要是基础设施、公共服务设施的建设，对量大面广、安置就业多、利润低的行业很少投入。发展服务业主要应靠市场配置资源，但在一些薄弱领域和新兴服务领域的发展初期，政府的支持也是十分必要的。建议中央财政每年拿出一部分预算内资金，作为发展服务业的引导资金，如同对工业技改项目贴息那样，对服务业中安置就业量大的项目给予贴息或补助，以体现国家关注就业困难群体就业的政策导向，对扩大就业起到“四两拨千斤”的作用。
　　（六）理清职能，规范社区服务管理体制。应明确区分社区服务中的政府职能与市场职能，区分公益性项目与经营性项目。居民委员会不能既作为社区的管理者，又作为社区服务企业的法人参与社区经营性服务。目前一些地方社区服务的管理体制，不符合市场经济体制的要求，既影响社区服务资源配置的有效性，不利于社区服务的发展，又可能因新的政企不分带来责任不清，使居委会背上债务包袱。
　　（七）加强职业培训，整合就业市场。有关部门应加紧研究制定有关政策，广泛利用现有条件，开展多形式、多层次的职业培训。明确界定公益性培训与经营性培训的范围，积极鼓励非国有投资兴办职业培训机构。整合分散在各部门管理的各类劳动力市场、人才市场，在各城市形成统一开放的信息平台，实现就业市场的资源共享。

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