当前就业形势的特点与对策

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年09月25日

当前就业形势的特点与对策

　　改革开放以来，我国经济持续快速发展，对于增加就业起到了积极的促进作用。但由于我国经济发展相对落后，经济增长创造的就业机会有限，加上产业结构调整、技术进步等原因，20世纪90年代以来，经济增长对就业的拉动作用减小，经济增长创造的就业岗位相对减少，突出的表现是就业弹性偏低。90年代平均就业弹性为0.1左右(即国民经济每增加1个百分点，就业增加0.1个百分点)，不到80年代的1/3。尽管我国一直保持了相当高的经济增长水平，但90年代全国每年实际净增加的就业岗位平均只有700万个左右，只有80年代的1/3。这一现象在劳动力市场上有明显的表现。劳动和社会保障部发布的全国62个城市劳动力市场2002年第2季度职业供求信息表明，劳动力供给总量大于需求，100名求职者只有74个就业岗位。
　　在就业总量矛盾尖锐的情况下，就业的结构性矛盾突出。一是求职者年龄结构发生了变化，青年失业人员增加。据劳动和社会保障部2001年6月调查，青年求职者已经占到主体位置，35岁以下求职者占七成以上，这与过去求职者主要为35岁以上大龄群体有明显的区别；且近一半的求职者为高中文化程度，大专以上文化程度的求职者占了1/3，大学毕业生首次分配时也只有70%能够就业，大专以下的比例则更低。二是下岗职工的再就业较为困难，再就业率偏低。劳动和社会保障部2002年4月的调查表明，下岗职工年龄偏大，平均为40岁，35岁以上的占到72.4%，加上职业技能不高，无技术的和初级技工占49.5%，即使是有职业技能的人也很难满足转岗的需要，加上再就业优惠政策不落实等，导致下岗职工再就业难。2001年下岗职工的再就业率为30.6%，较上年下降了4.8个百分点。三是县域就业问题突出。据国务院发展研究中心对几个经济状况属于该省较好的县所进行的典型调查，不包括农民在内的失业率已经超过两位数。
　　我国已经加入世界贸易组织，这也将成为影响今后就业增长的一个因素。从长期看，加入WTO能够使我国对外贸易享受多边、稳定、无条件的最惠国待遇，有利于发挥我国劳动密集行业的竞争优势，同时能够吸引更多的外资进入我国，这有利于发展我国经济，增加就业机会。但在入世的初期，面对入世后有限过渡期的压力，为抵御外资及其产品的冲击，受冲击的行业和企业必然要加大结构调整的力度，进行资产重组、减员增效，甚至破产，难免导致结构性失业人员增加。同时，处于摸索阶段的我国外贸企业，不可能很快在出口上有突破性的进展，通过对外贸易以及发展小企业来增加就业机会，要经过一个发展过程才能形成规模；相反，富有经验的国外跨国公司及其资本、货物、服务进入我国的份额会增大，近期对外贸易产生的转移效应会大于出口的创造效应，这也会导致就业机会的减少。
　　2001年末，我国城镇登记失业人员由2000年末的595万人增加到681万人，失业率由3.1%提高到3.6%。2001年末，仅国有企业下岗职工就已经达到515万人。2002年上半年，城镇登记失业人员进一步增加到733万人，失业率提高到3.8%。根据一些调查数据预测，近一两年的城镇失业率还将增长。由于人口出生高峰的原因，“十五”期间达到劳动年龄的新增劳动力较“九五”时期平均每年增加290万人，五年累计达1450万人；目前农村尚有1.5亿左右的剩余劳动力有待转移，就业形势日趋严峻。
　　尽管我国面临的就业形势十分严峻，但应该看到，解决就业问题的有利条件也不少。首先，党和政府十分重视就业问题。江泽民同志在2001年中央经济工作会议上指示，要积极扩大就业，努力改善人民生活；朱镕基总理在2002年第九届全国人民代表大会第五次会议上的《政府工作报告》中要求努力拓宽就业渠道，增加就业岗位；吴邦国副总理最近亲自带领国务院有关部门领导同志调研如何解决就业问题，提出了若干新政策。其次，我国经济在今后相当长的时间内，仍将保持较高的增长速度，为调整就业结构、增加就业机会提供了可能。再次，我国有一支经受过长期市场经济考验的就业服务工作队伍，有各部门的协同配合和较好的社会氛围，这是做好就业工作的保障。
　　要清醒认识到，就业是代表最广大人民切身利益的头等大事。只有解决好广大人民群众的就业问题，才能够扩大我党的群众基础，保持社会稳定，推动先进生产力和国民经济快速发展。要站在国民经济和社会发展战略的高度来考虑解决就业问题。我国国民经济的发展以及宏观经济政策的制定和调整，要充分考虑解决就业问题；在制订各项社会经济政策时，要更多地从增加就业岗位着眼，促进就业的政策要与经济发展和经济体制改革共同规划、一并部署。这样，国家投资建设项目才能够更多地与劳动密集型生产结合，增加就业岗位。要适时制定《促进就业法》，使促进增加就业岗位的政策走向法制化、规范化和稳定化的轨道。
　　各级政府和各行各业要采取更加积极的政策和措施，广开就业门路，增加就业岗位。由于劳动力的需求是一种“派生”需求，依赖于经济发展和经济结构的调整，尤其是产业政策的调整对就业岗位的影响很大，政府要在保持经济稳定发展的同时，有目的地通过调整宏观经济政策，从根本上增加就业岗位。一是积极发展第三产业和服务业，尤其是社区居民服务业。要制订更加优惠的促进下岗职工和失业人员再就业的政策，增加下岗职工和失业人员的就业岗位。二是促进劳动密集型产业的发展，这不仅是经济全球化的要求，也符合我国国情，有利于增加就业，减少失业。三是配合新的经济增长点，扶持个体私营经济和小企业的发展，开发新的就业增长点。四是根据不同地区、不同行业的实际情况，研究实行不同地区、不同行业的就业政策，实行分类指导，创造更多的就业岗位。
　　要大力培育劳动力市场，建立市场导向的就业机制，增强劳动力的流动性，实现劳动力资源的有效配置。当前，要坚持建立国家政策指导下的“劳动者自主就业、市场调节就业、政策促进就业”的市场导向就业机制，加强劳动力市场的基础建设，尽快建立与市场就业机制相衔接的、灵活的社会保障制度和工资制度，不断完善社会保障、职业介绍、职业指导、职业培训等服务，推进劳动力市场的科学化、规范化和现代化建设，为劳动力流动创造基础条件，使劳动者在不断流动中获得新的就业机会。
　　职业培训是提高劳动者素质，促进劳动者再就业，化解结构性、长期性失业矛盾的重要手段，有关部门要切实抓紧抓好。要全面实行劳动预备制培训，逐步形成职业资格证书体系，以推动“市场引导培训、培训促进就业”机制的形成。同时，建立综合性职业培训基地，鼓励和支持社会各方面的力量开展多层次、多形式的培训，以提高劳动者的就业能力。特别要注意加强对长期失业人员的免费职业培训，提高其素质和市场竞争能力，促进其实现再就业。对失业者中有创业意识的人员，要积极实行“创业培训”计划，他们的创业不仅可为其他下岗职工和失业人员创造新的就业机会，而且能够为下岗职工和失业人员树立榜样，增强再就业的信心。
　　要在调整农村经济结构和实施城镇化战略的进程中，把广大农村70%的劳动力逐步转移到城镇，增加农民的就业岗位。一要结合城镇化战略的实施，加快城市化的进程，从而推动第三产业的发展，为农民创造更多的就业岗位。二要结合西部大开发战略，加快西部地区城市化步伐，建立西部劳务协作区和中西部地区农村职业培训基地，通过信息引导和有序组织，运用经济手段引导和调节农村劳动力向城市及发达地区有序流动就业。三要继续开展农村劳动力开发就业试点工作，探索统筹城乡就业的途径，为农村劳动力创造更多的就业岗位。
　　在鼓励实行市场就业的同时，当前要针对下岗职工、长期失业人员和城市低收入群体再就业困难的问题，制定切实有效的就业政策，鼓励他们创业和自谋职业。通过安排经营场地，提供工商便利，减免行政性收费和税收，降低创业成本，保障其创业能够持续发展。同时，通过建立贷款担保基金，为创业提供小额贷款，推动创业者不断做大做强，在增加就业机会的同时，增加社会财富。要鼓励用人单位多渠道吸纳下岗职工和失业人员再就业。用人单位吸纳下岗职工和失业人员再就业的，可以考虑给以就业、社会保障的补贴和税收的减免，促使企业使用下岗职工和失业人员。同时，还要鼓励用人单位通过主辅分离、辅业转制等政策，强化资源重组及其合理利用，充分挖掘企业潜力，充分运用现有存量资本安置本企业下岗职工再就业。
　　在坚持市场导向就业机制的同时，对一部分缺乏市场竞争力的劳动者，由政府出面直接创造就业机会，提供托底安置，其成本大大小于给予贫困人口一年的最低生活保障，而且操作性很强，这不失为一个好办法。如，上海市通过购买公益主业岗位的办法，解决了大量下岗职工和失业人员的再就业。再如，沈阳市免费为2500名特困人员安装了公用电话亭，为其解决了再就业问题。此外，还应逐步将职业介绍信息网络连接到街道和居委会，为再就业困难群体提供更为便捷的免费职业介绍服务。要建立一支责任心、业务能力强的职业指导队伍，加强对再就业困难群体的职业指导，帮助他们正确认识和评价自己，提高适应市场就业的能力。

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