内需不足的结构性根源及对策建议

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年09月25日

内需不足的结构性根源及对策建议

　　2001年中国GDP增长7.3%，今年上半年增长7.8%。尽管从世界范围来讲这样的增长速度并不算低，但从中国经济目前所处的发展阶段，市场潜力、资源条件以及中国所面临的巨大的发展任务等方面来看，这样的增长率却并不算高。
　　经济增长的速度还不够快，直接的原因是市场需求不足，生产能力特别是一般加工工业生产能力大量过剩，市场缺乏新的消费热点，企业找不到好的投资项目。但是，为什么中国在发展水平还处于比较初级的阶段就出现市场需求的严重不足和生产能力的大量过剩呢？
　　一、制约内需增长的两个主要因素：农村居民消费需求和民间投资需求增长放缓
　　总需求由消费、投资和出口三大部分构成。首先，1997年发生的亚洲金融危机及其对我国出口的严重影响，无疑是导致总需求增长放缓的一个重要因素。
　　其次，从消费需求来看，2002年1－5月全国消费品零售总额比上年同期增长8.6%，其中城市增长9.6%，农村增长7.0%，农村落后于城市2.6个百分点。从最近5年的情况看，消费需求增长放缓的问题主要也是在农村。
　　从投资需求来看，亚洲金融危机以后，政府连续多年发行长期建设国债，通过政府直接投资扩大投资规模，截至2001年，累计发行国债5100亿元，加上银行配套资金，累计投资超过25000亿元。虽然通过政府直接投资的弥补和拉动，投资增幅总体上保持了较高的增长，但启动民间投资的效果仍然不够理想。2002年一季度全社会固定资产投资4672亿元，同比增长19.6%，增幅比去年同期提高7.2个百分点。其中，国有及其他经济类型投资（不包括房地产中的集体、个体投资）3049亿元，增长25.1%；集体经济投资717亿元，增长12.6%；个体经济投资907亿元，增长9.1%。虽然2002年二季度以来投资总规模和个体投资增长速度都有明显加快，但这种加快是短期政策的结果，还是趋势性变化的信号，目前尚有待观察。根据国家统计局的分析，导致上半年固定资产投资增长大幅度加快的一个主要原因，是国家计委明令要求今年大部分国债项目要在年底前完工。为了不影响今后申报项目的审批，各地都想尽办法加快国债项目的进度，一旦这一因素消失，投资增长速度将会放慢。从投资资金来源看，与国债项目相关的预算内资金大幅度上升，而银行贷款资金增幅相对平缓，且更多集中在与国债项目相配套的资金方面。
　　二、内需不足的根源在于结构矛盾
　　1、农业结构矛盾与农村消费需求
　　进一步的分析可以发现，农村居民消费需求增长缓慢的主要原因是近年来农村居民收入的增长明显落后于城市居民。
　　农民收入下降的基本原因有两点：一是农产品供求状况发生了巨大变化，农民来自农业的收入增幅放慢；二是农民来自于非农产业的收入，特别是来自于乡镇企业的收入增长放缓。改革开放初期，一般消费品特别是食品及轻纺产品等处于短缺状态，商品只要生产出来，就不愁卖不出去。在这种市场环境下，乡镇企业获得了较快的发展。但随着一般加工业生产能力的大量过剩，市场竞争开始加剧，对企业技术、资金、管理、质量等要求越来越高，少数乡镇企业经受住了市场竞争的考验，上去了，但相当部分却在竞争中被淘汰了。与此同时，由于市场上的空白点越来越少，新的乡镇企业的建立也变得越来越不容易。由于乡镇企业增长率下降，农民在乡镇企业的就业机会及来自于乡镇企业的工资性收入的增幅也相对下降。
　　在大宗农产品大量过剩且价格已经超过国际水平的情况下，出路只能是调整农业的种植结构，也就是发展为市场所需要的高效农业。应当说，通过农业结构调整发展高效农业的潜力是巨大的，比如说发展绿色蔬菜瓜果等，市场前景就十分广阔。现在蔬菜食品中的农药残留、肉蛋中的激素残留已经成为一个严重影响居民健康的大问题。消费者为了吃到健康的食品，是愿意付出更高的价格的。
　　然而，农业结构调整已经提了多年，但效果却不是很明显，其原因主要在于缺乏发展新型农业的市场组织和市场机制。与大宗农产品主要靠国家收购不同，高效农业的发展需要更多地依赖市场机制。只有通过市场机制的作用，才有可能找到新的增长点。但我国的基本情况是分散的农户，小农户与大市场如何连接？农民的种植信息、技术、资金从哪儿来？产品的市场在那里？虽然近年来在实践中也创造出诸如“公司＋农户”等产业化发展模式，但总体上看能够适应新型农业发展的市场组织和机制并没有建立起来。
　　即使如此，在我国现有的农业人口和土地资源情况下，仅仅依靠农业是无论如何无法完成提高农民收入和农村现代化任务的。长期的和根本的出路，只能是把农民变成非农民。只有把农业潜在富余劳动力从土地上转移出来，才能减轻土地的压力，才能提高农业的劳动生产率；同时，转移出来的农民，才能取得更高的收入；而农业人口向非农产业转移进程的快慢，最主要和最根本的，是取决于非农产业的发展能否为农民创造出足够的就业机会。近年来农村剩余劳动力向非农产业转移速度降低，从根本上说，是新创造的非农就业机会不足。
　　由此可见，虽然农村消费需求增长缓慢表面看来是个需求问题，其根源却是个体制问题和结构问题。农民收入上不去，问题出在农村，而根源和解决问题的途径却在非农产业。只有非农产业发展了，才能从根本上解决农民问题。
　　2、体制缺陷与民间投资需求不足
　　目前一种十分流行的说法是，投资上不去，是因为企业找不到好的投资项目。由于一般加工领域存在比较严重的生产能力过剩，就像农民生产什么什么就过剩一样，企业投资生产什么什么就多。事实果真是这样吗？显然不是。一方面，很多需求并没有得到满足；另一方面，即使在基本满足的地方，产品的质量、档次也不高，花样也不够多。一个简单的例子，就是北方的暖气问题。发达国家如德国，暖气普遍装有开关和调节热量大小的按钮，人不在时可以关闭，人在时热量也可以调节，不仅可以节约能源，对于居住来讲也舒适得多。但这样一种对我国这种能源短缺的国家来说显然是十分需要的措施，这么多年就是实行不起来。据说涉及到复杂的建设管理体制问题。显然，填补这样的需求空白，不仅需要企业有较强的技术创新能力，而且需要政府有关政策的紧密配合。
　　问题在于，在地方政府的投资主体功能及由此引起的投资饥渴症逐渐减弱的情况下，新的由企业和居民个人作为市场投资主体的良性投融资机制还存在诸多缺陷，难以有效地发挥作用。首先是国有企业作为投资主体的功能难以有效发挥。由于国有企业改革长期未能取得突破性进展，除少数处于垄断地位或以某种方式得到政府支持和补贴的企业外，多数企业富余人员、历史债务及其他包袱沉重，在加工工业生产能力过剩、市场竞争异常激烈的情况下，其融资能力、盈利能力和还款能力都相对较弱，往往处于生存维艰的境地，更谈不上投资扩张和更新改造。加之国有企业固有的产权不清、政企不分的问题始终没有得到彻底解决，其在项目选择和投资决策上都缺乏应有的灵活应变能力。其次，民营企业虽然机制灵活，但在其投资兴业的环境方面却存在诸多制约因素，主要的问题包括对民营企业的产权保护不足、行业准入限制过死以及民营企业在融资贷款方面面临种种困难。这些都已经成为共识。第三，银行改革滞后，不能向企业提供有效的融资服务。由于国有银行改革滞后，还没有真正成为经营货币业务的金融企业，在实行贷款风险控制之后，贷款人员怕承担贷款损失的责任而尽量减少对企业的贷款。当然，企业贷款难，而银行资金大量沉淀的原因，并不完全在银行，更深层的原因是我国经济中信用的缺失。为此，人们设法在正常的交易关系之外作出种种法律的或经济的安排，从而使得交易成本节节攀升。
　　三、解决结构矛盾，改善投资环境，应着重从以下三个方面努力
　　以上的分析说明，现阶段我国经济发展所面临的内需不足问题，虽然表面看来是个需求问题，其深层原因却在于供给的结构矛盾和经济体制缺陷。在这种情况下，通过扩大需求的政策虽然可以在短期内防止经济的下滑，但却难以从根本上解决问题。就好像一个人得了心脏病，在一时难以彻底治愈的情况下为了救人打一针强心针是必要的，但却不能老打。如果不能采取措施从根本上治愈疾病，使心脏功能正常发挥，而是不断打强心针，那么一方面，不仅效果会一天天减弱，而且可能会给机体带来许多难以治愈的消极的影响。
　　因此，为了实现经济长期持续快速增长，必须在采取扩张性财政政策，维持短期经济稳定的同时，加大深化改革和结构调整的力度，营造公平有效的市场竞争环境，增强企业投资创业的活力和积极性。
　　1、实行增值税转型，增强企业投资能力和积极性。我国现行的增值税体制属于生产型增值税，在这种体制下，企业进行设备投资既不能作为进项一次性抵扣增值税税基，也不能按照折旧额分年度逐步抵扣，而是全额进入增值税税基缴纳增值税。这种征税制度可以说是一种典型的抑制投资性制度。正因为如此，现在世界上包括各发达国家在内，已经很少还有实行生产型增值税体制的。我国继续实行生产型增值税体制，不仅制约了我国企业自身的投资能力和投资积极性，而且使我国企业在设备投资、技术更新等方面，在与国际企业竞争中处于不利地位。另外，1994年进行新税制设计时，考虑到我国的实际征税率较低，增值税税率确定为17%。如果换算成消费型增值税，相当于23%，西方发达国家则大多在20%以下。在实际征税率比较低的情况下，我国的增值税与其他国家大体相当。但随着征税力度逐步加强，企业实际税负逐步接近名义税率，税率偏高的情况也就逐步显示出来。
　　2、切实解决民营企业和中小企业发展中的问题。民营企业和中小企业的发展对于保持经济长期增长的活力，增加就业，缓解社会矛盾具有重要作用。针对当前民营经济与中小企业在发展中面临的突出问题，似应从两个方面采取措施促进发展。
　　一是以加入WTO为契机，尽早放松对民营经济在行业准入方面的种种限制。根据国家计委最近发表的一份研究报告，与国有企业和外资企业相比，目前国内民营企业在投资的市场准入方面还存在较大的差异，有将近30个产业领域对民营企业的进入有不同程度的限制。特别值得指出的是，这些限制大多数并不是通过国家正式颁布的法律法规明文规定的，而是隐含在各种繁杂的门槛和审批程序之中，因而往往是不确定、不透明的。比如，虽然《银行法》并没有规定不允许私人办银行，但《银行法》却规定设立银行要经过人民银行批准，而人民银行审批时要考虑经济发展和市场竞争的需要。这就留下了很大的政策上的不确定和不透明。因此，放松对民营企业行业准入的限制，要从改革政府审批制为突破口，要以加入WTO和与国际惯例接轨为契机，逐步取消不必要的行政审批，而代之以登记备案制。
　　二是要从根本上解决民营企业和中小企业的融资问题。除了目前已经采取的一些措施，如要求四大国有商业银行建立中小企业信贷部，建立中小企业信用担保机构等以外，从根本上讲要从两个方面采取措施：一是发展民营中小型地方银行。经验证明，国有大银行解决不了小企业的融资问题，而民营的地方性中小银行能够有效克服对私营企业和中小企业贷款中的信息不对称和风险控制问题。发展民营中小型地方银行，是同时解决民营经济在金融业的行业准入问题、民营企业融资问题以及应对加入WTO对我国银行业冲击，提高我国银行业整体效率的一箭多雕的事情。二是发展多层次的资本市场。民营企业和中小企业不仅需要间接融资，也需要直接融资，但它们并不一定适合到深圳或上海这样大的和正规的股票交易所去发行上市。正如经济的发展需要不同层次的企业一样，不同层次的企业的发展也需要不同层次的资本市场。为此，必须尽快制定和完善有关私募和场外交易的法律法规和监管体制。
　　3、努力推进国有企业改革和国有经济改组
　　国有企业3年脱困目标的实现，只是一个阶段性成果，没有解决国有企业的根本问题。由于国有企业占用着我国社会经济资源的大部分，其效益的低下直接影响着我国经济的整体运行质量和效益，也是形成当前结构矛盾制约发展的重要根源。当前推进国有企业改革和国有经济改组，要着重从两个方面努力：
　　一是切实贯彻十五大和十五届四中全会的精神，对国有经济的布局进行战略性调整。对国有经济的产业布局进行有进有退的战略性调整，不是权宜之策，而是根据建立和完善社会主义市场经济体制，提高我国经济整体竞争力，促进经济更快更好地发展的一项战略决策。但是，从近些年来的实践看，这项政策贯彻得并不是十分有力。一个重要原因，就是对国有经济产业布局调整的目的和意义认识不清。比如，有些地方在对国有经济进行调整中很少考虑国有经济产业布局的合理性，也就是国有企业应当干什么不应当干什么，而是更多地考虑企业效益问题，把布局调整简单理解为国家甩包袱，只要企业效益好，就继续保留，而效益不好，或严重亏损且扭亏无望，才考虑国有资本退出。这样做的结果，就使得国有经济的战略性调整失去了主动性，而且大大增加了调整过程的成本和难度。二是短期措施常常与长期目标发生矛盾。比如一些部门在采取措施促进企业脱困过程中，对一些明显属于一般加工行业（比如水泥），从长远看国有资本肯定应当退出的企业实行债转股，结果是国有资本在这些行业不退反进，与国有经济战略性调整的大方向背道而驰。
　　二是尽快建立有效的国有资产管理体制。不论对国有经济如何调整，最后总会留下一些国有企业，因而还是需要研究如何在这些国有企业中建立现代企业制度。这些年来，我们通过多种形式（包括上市）对国有企业，特别是大型国有企业进行公司制改造，建立规范的法人治理结构，包括引入独立董事制度等等，做了大量的工作，也取得了一定的成效。但一个不能回避的问题是，许多经过改制的企业，虽然样子已经很像现代公司，但其实际的运作形式并没有发生根本转变。究其原因，一方面，许多国有企业的产权结构还是一股独大；另一方面，没有建立起国有产权有效实施的形式，即没有建立起一个有效的国有资产管理体制。现代公司的法人治理结构是建立在所有权制约和对所有者利益保护的基础之上的，离开了有效的所有权制约，有效的法人治理结构无从谈起；而所有权的有效性，首先在于其统一性，也就是说作为所有者权能的责权利要统一在一个主体的身上，否则所有权就很难有效实施；而现行的国有资产管理体制恰恰就在这一点上出了问题；统一的所有权的不同职能由不同的政府部门实施，决策的不负责，负责的不受益，受益的没有权。这种情况不改变，有效的法人治理结构就不可能真正建立。
　　总之，基于对我国经济发展阶段和现实经济增长状况的分析和判断，我国至少在未来10到15年的时间内，继续具有保持经济高速增长的潜力；而充分发挥这种潜力，不仅需要通过需求政策，防止短期内经济因各种外部和内部因素的冲击而发生大幅度波动，更需要通过加快改革和结构调整，缓解结构矛盾对增长的制约；同时创造有利于民间投资创业的市场环境，不断增强企业自身投资的能力和积极性，从而为经济的持续快速增长打下坚实的微观基础。

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