新《破产法》：难在国企破产

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第九期）

栏目名称：专家解读

日期：2002年09月25日

新《破产法》：难在国企破产

　　最高人民法院公布《关于审理企业破产案件若干问题的规定》，引起了社会对企业破产问题的关注。最高人民法院公布的这个司法解释有什么新内容？对全国人大正在组织的新破产法起草有没有影响？……近日，就这些话题全国人大财经委法案室主任朱少平接受了采访。
　　最高法院出台司法解释非常必要
　　问：很多人都知道，全国人大正在起草破产法。如今最高法院出台了这个多达106条的司法解释，您如何理解这个新的法规？
　　朱少平：最高法院的这个司法解释内容很多，我简单谈一下学习这个法规后的一些体会。首先我觉得出台这个司法解释非常必要。现行破产法是在1986年颁布的，当时中国还处于计划经济时代，破产法仅适用于国有企业，一些程序规定比较简单。尽管民事诉讼法和后来的公司法等，都有关于企业破产问题的条款，但都过于原则化；随着我国经济发展和推行企业改革，企业破产案件大量增多，案件审理遇到许多实际问题；还有，随着我国加入WTO，在国际竞争中企业破产案件会进一步增多，这些案件的处理都有一个法律适用的问题。目前新破产法正在起草，何时出台尚难确定，此时出台这个司法解释是非常必要的。
　　问：破产法正在由全国人大修改，最高法院这个司法解释对其有何影响？
　　朱少平：制定破产法是立法部门的职责，但最高法院就法律实施中的一些问题作出司法解释也是必要的。目前出台的这个司法解释，主要是解决法院在案件审理中遇到的一些实际问题。比如案件的起诉、受理、破产财产的管理、清算等，现行法律缺乏具体规定，而新法的出台又往往需要较长的时间。这个司法解释的出台，为下一步修改破产法打下了基础，现在的100多条内容，与新破产法草案基本一致。
　　司法解释有很多新突破
　　问：与现行法律相比，您认为最高法院的司法解释有哪些新内容？
　　朱少平：我印象较深的有这么几点：第一，明确了国家计划调整破产企业案件审理的程序。国家计划调整企业是因为资源枯竭或者产业升级中，列入国家核销计划的企业，这样的企业所欠银行债务可以核销。过去存在一些非国家计划调整企业假借计划破产企业逃废银行债务的现象，高法的这个新规可以进行有效制止。第二，完善了破产财产分配方式。新法规明确，将法院已确认的债权，债权人可以凭债权分配书要求履行，债务人拒不履行的，债权人可申请法院强制执行。第三，打击“假破产”有了具体办法，对于恶意讨债的企业破产案件可以不受理，受理后的案件发现有巨额财产下落不明且不能合理解释的案件将裁定驳回破产申请。第四，明确了破产财产和破产债权的具体内容。第五，规定可以成立监控组和清算组，对破产企业的财产管理作出了具体规定。第六，强调保护企业职工等劳动者的权益，把企业职工的权益与一般债权区分开来，适用优先赔偿权。
　　问：这些新内容有的是需要立法解决的，最高法院是否越权？
　　朱少平：这次高法的解释大部分属于程序方面的，也有一些实体方面的，前者属于司法解释可以做的，后者主要由立法部门来做。但一般立法需要经过的时间较长，法院也可以在实践中对某些迫切需要解决而法律又没有规定的问题作出司法解释。
　　推动上市公司规范破产
　　问：在最高法院公布这一司法解释时，李国光副院长指出该法对上市公司同样适用，你如何看待这个问题？
　　朱少平：虽然新的司法解释没有直接涉及上市公司，但李国光副院长已明确表示该法适用于上市公司，对于推动上市公司退市和破产有积极作用。上市公司如果出现严重亏损或资不抵债，应该首先退市，退市后可以进行重整，重整成功可以恢复上市，不成功就要破产，进行破产清算。至于如何进行重整，现行有些法律还需要修改充实。
　　问：新法规对证券市场哪些上市公司会有影响？
　　朱少平：当然首先是被ST、PT的公司了。目前已有数十家这样的上市公司，由于破产和退市是两种不同的行为，我个人考虑可以先退市，后破产，而不能相反。退市之后可以重组重整，重整如不成功，就有破产之虞。
　　新破产法不会推迟出台
　　问：看来，这次最高法院的解释还有一些问题没有规定。
　　朱少平：是的。有的内容需要立法部门来规定，有的还需要进一步的司法解释。比如监控组的问题，其性质、地位还须进一步明确；还有，对连续不能清偿到期债务的公司可以提出破产申请，但这一期限是多少？也需具体明确；另外，对于破产整顿，由谁来监督，效果如何评价，与重整的关系如何界定？这些都需要进一步规定。
　　问：此时最高法院公布了这个长达100多条的司法解释，有人推测新破产法可能会因此推迟出台，你如何看待这种说法？
　　朱少平：我认为，最高法院这个司法解释的出台，应该会加快新破产法的立法进程，而不会造成其推迟出台。司法解释主要是法院对审判工作中遇到的一些问题作出规定，它不能代替立法，但它可以将有的立法一时拿不准的东西先以司法解释的方式公布实施，进行试验，在实施过程中总结经验，发现新的问题，在将来的立法中予以解决。
　　新破产法可以暂不考虑国企
　　问：新破产法为何迟迟难以出台，这是社会广泛关注的问题，你能介绍一下吗？
　　朱少平：司法解释是解决部分司法中的问题，有的问题还需要立法解决。目前九届全国人大尚未开始审议新破产法，新法出台可能要等到十届人大了。新破产法面临最大的难题是国有企业的破产问题，关于破产界限、破产职工安置、债务清偿等问题一直没有统一意见，因为这些问题不仅仅涉及经济，更重要的是关乎社会稳定。我个人有一个不成熟的意见，就是破产法如果想早日出台，可以考虑先不包括国有企业，仅仅调整非国有企业破产的问题，而国有企业破产的问题可以先沿用原来的破产法、有关行政规定及法院的司法解释。
　　问：这是一个很有新意的设想，有人赞成你的观点吗？
　　朱少平：我把这个想法和一些专家交流过，得到一些专家赞成。目前审议的投资基金法已仅限于证券投资基金，产业投资基金已另行考虑。破产法为何不能暂且只考虑非国有企业，先出台一部《非国有企业破产法》呢？
　　问：这个设想实施起来可行吗？
　　朱少平：我们先来看看我国的国有企业。目前所有类型的国有企业总数不到100万户，按照中央“抓大放小”的方针，这些企业总数正呈快速减少趋势，很多企业已经转制为股份公司，不再是传统意义上的国企了。可以预见在不久的将来，纯粹意义上的国企数量非常有限，这些企业可以按照国家政策实施破产安置，不必依照破产法进行。现行破产法本来也有规定，国企破产特殊情况可由国务院作出规定。破产法如果把国企抛开，也为政府专门解决国企问题留下了余地，而不会因为要处处考虑国企，使破产法难以出台。实际上，如果没有国有企业问题，破产法的内容也没有多少争议。而且，抛开国企以后，破产法才能在现实中更顺利地实施，有利于国家法律的贯彻实施，规范企业发展。从另一个意义上讲，因为非国有企业已成为当前和今后我国经济发展的重要力量，因此这对我国经济发展也将起到重要的积极作用。

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