韩国的中长期税制改革方向

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第八期）

栏目名称：海外动向

日期：2002年08月25日

韩国的中长期税制改革方向

　　一、财政收入结构的合理调整
　　(一)税收负担率的适度化。
　　目前，还没有可以选定适度税收负担率的合理方法，韩国税收负担率高低与否也还没有证据来判定。对于税收负担率的适度性，可以通过政府所提供服务的质量与规模以及税收负担率对经济所带来的影响来判断。然而，目前还没有对此的实证研究结果。韩国的税收负担率虽然低于重视福利的欧洲国家，但却类似于坚持市场经济的美国和日本。
　　在财政展望中，韩国的统合财政收支显示为改善状态，若考虑到美国等主要国家实行减税政策这一点，韩国就需要减税；但若考虑到韩国国债/GDP的比率不稳定，金融结构调整中所实行的大规模支给保证债的到期，则情况就变为需要财政稳定。目前的情况是，正在发行赤字国债，若财政有余力，不是减税，而是使国债发行缩小更为合理，因此，目前还不适合大规模减债。
　　和韩国税收负担率相类似的美国负担着GDP的7%，日本负担着GDP的10%的社会负担费，而韩国该比率为2%，今后社会保障对象扩大、医疗保险费上调等社会保障负担金将继续增加。所以，有关社会保障的国民负担将持续增加，在这种状态下，将很难进一步增加税收负担。
　　另外，若考虑到由于全球化等使得税收竞争深化和国际性减税趋势，就会发现很难提高税收负担率。这样，利息、法人所得税及所得税的税收负担增大，就相当不易，除有关环境的税收和烟酒之外，现实上对其他商品的加强课税也会很难。
　　因此，短期内应该维持现行22%这一税收负担水平。对于预计需要大规模支出的福利支出，以年金、医疗保险等预算外所运营的领域，调整支给率，维持收支平衡；对于以国民的基础生活保障等预算所运营的领域的支出扩大，通过农渔村、教育、国防、社会基础设施(SOC)等其他支出的效率化来筹集财源。对于以这种努力也很难减少的财政需求，就应该摸索小规模地运用赤字财政或增大税收负担方式。
　　(二)源别税收负担的调整。
　　经济合作与发展组织(OECD)以平均有效税率为基准将资本、劳动、消费的税源别税收负担进行比较的一份资料表明，对消费的税收负担最高，其后为劳动和资本。受吸引国际资本的国际竞争的影响。OECD的平均值虽不变，但七国集团及欧盟对资本的课税却呈弱化的趋势。
　　韩国的情况则为，资本的税收负担增加，1991—1997年期间的资本税收负担约为49%，接近OECD的平均水平，但对消费的税收负担约为16—17%，与外国的水平类似。此外，对劳动的税收负担，在1991—1997年期间约为7.7%，明显低于OECD的33.4%这一平均水平。
　　韩国的税收负担结构，可以概括为交通税等环境税比重非常高，间接税在税收负担中所占比重大。所得税和社会保障税分离，所得税的税收负担相对低，但对自营业者所得课税很难查清和征收，工薪者的税收负担则相当高。法人税的税率不高于外国，由于各种减免实效税负担虽低，但税收负担却持续增加，随着资本的国际间移动的日益活跃，税收负担下调也日益紧迫。另外，财产课税负担在OECD国家中虽最高，但在税收负担的平衡性和效率性方面最理想的税目之财产保有税的负担，却很稀微，因此，今后对其需要继续加强。
　　今后的税源间适度税收负担(optimal tax—mix)方向可整理如下：应该将资本所得税维持在现在比竞争国还低的这种水平，对于在各国之间相对自由地选择居住地的高级专门人才的税收负担，也不要高于外国。这样，当外国下调法人税或对高级人才实行积极的吸引政策时，为对此采取对应，就需要改革国内的税制政策。由于这种政策一方面意味着税收条件的恶化，以效率性为主的税收政策，就很可能导致平衡性的恶化。然而，比起税收负担平衡性来说，因税收负担和支出优惠而出现的最终平衡性更为重要，所以，对税收竞争迫切的大税目之税收负担，就应该果断地进行下调。
　　此外，间接税的比重虽高，但由于交通税等环境税的比重高，而环境税既能提高资源费配的效率，又能确保税收，所以不必缩小。这样，为保全税收竞争所带来的税收减少，就不可避免地要保持较高的间接税比重。
　　所以，附价值税税率10%这一比重比大部分欧洲国家低，美国也在争论以消费税为主的根本性税制改革，油类消费税较为理想的就是维持各种油间税收负担的平衡性。从长期来看，为建立有利于环境保护的税制，就应该对于生产活动中所使用的各种污染环境的物质加强课税。
　　若对土地及资本存量可以加强课税，那么，这比提高间接税比重更为理想，因此，需要继续努力对土地税及财产税加强税收负担。
　　(三)国税与地税的合理调整。
　　以2001年追加预算为基准的国税和地方税税收比重为80：20，但地方财政调整后的中央和地方政府财源的比重却是42：58。
　　为了国税和地方税的合理调整，就应该摸索为确保地方财政的安全性和健全性而扩充地方政府的自主财源，同时又能够实现中央和地方政府财源均衡分配的调整方案。即缩小自治团体间财政能力的差距，将地方政府为活跃经济而作出的努力，以地方政府财源增加的方式相连接，对国税和地方税进行调整，这样是最理想的。然而，反映地方的经济实力的地方税税源在各地存在差异，因此，很难同时实现上述两个目标。这样，使地方税最大限度地反映地方的经济活动，通过地方财政调整制度，来缩小地区间财政能力的差距，就是比较现实的方案。
　　另外，加强掌管国税和地方税政策与财政政策的各部门政策调整功能，为了使考虑了全体税收负担率的税收政策能够有效地运用，就应该通过国税和地方税政策协议会，加强其对国税及地方税的新设、调整、废止，以及中央和地方政府间财源调整制度的变更等事项进行事前协议的功能。
　　二、宽税源、低税率方向转换
　　(一)课税与减免调整。
　　为了向宽税源、低税率体系转换，需要确立非课税及减免措施。对于只需一时减免的给与支援，而对认为不可避免地需要减免税收项目，就应该转换为永久性制度。而且，要求税收减免时，需要义务性地出示申请理由、减免水平及方式、支援效果及税收减少推测资料等。
　　另外，按领域别确立税收支援制度。对中小企业来说，投资准备金制度等实施困难的制度要予以废除，放宽对特别税减免的业种限制；对于研究开发来说，投资准备金制度的投资吸引效应较小，因此需要逐渐缩小。而且，技术开发税额扣除制度加以扩大，将投资支援制度分为景气促进投资的临时投资税额扣除和有外部投资效应的特定投资，对于临时投资税额扣除，若非娱乐等不健全的投资，没有限制投资对象的理由；对于经常性的投资支援，适用于公害防止、产业灾害预防、相对于上下水道而言的中水道等低于社会性最佳负担水平的投资领域，对其支援后，合并为一，实行单一的扣除率。
　　(二)所得税课税基础扩大。
　　为扩充课税基础，需要扩大课税所得，所以，从长期来看，就应该向包括主义式的所得税制方向转换，扩大持续的课税对象所得范围。另外，应该维持工人的免税者比率缩小、工薪阶层别税收负担水平维持制度以及为使得事业所得者的课税标准阳性化(即消除地下经济这一阴性经济)维持适度水平的信用卡扣除，并通过附加值税制和记账制度改革，改变税务行政和有关制度。
　　此外，还要对于缩小全盘非课税和减免所造成的税收增大和所得种类别实效税负担率差异加以缩小，并对所得税课税基础加以扩大，进而改善税率结构。然而短期内要保持现行税率结构，深入观察经济环境的变化，探讨今后的改革方向。
　　(三)财产课税的合理调整。
　　现行不动产税制主要是以遏制投机为中心而运行着，故没有反应不动产市场的条件。目前，进行不动产交易时，为回避税收负担，采取签订二重合同书等方式，很难确认实地交易价额，因此不可避免地按照基准市价为基础进行课税，但这却与实质课税原则相冲突。所以，应该将目前这种实地交易价额记入“登记不动登本”，作为转让所得税的课税资料来加以利用。
　　外国的转让所得税的特征是，税率低于所得税税率，课税区间宽，课税阶段少。韩国也应该将现在转让所得税的高税率与多减免这种结构，改革为低所得税税率和少减免这种结构，进而提高有关不动产的税制公平性及效率性。2001年的税制改革中下调了转让所得税税率，今后应继续努力缩小减免的规模。
　　此外，并不是交易税的名义税率高，而是新城市的形成等交易频度高，不动产在GDP中所占的比重高使得交易税的税收高，而且，交易税的税收负担平衡性不比其它税目差，所以，短期内不必降低交易税，但最近取得和登录税的税收负担在过去2—3年间大为增加，因此，应该通过税率下调来缓解交易税的负担。即应该加强保有课税(财产和综合土地税)，遏制取得课税(取得和登录税，相当于中国的“契税”)的税收负担增加。
　　从效率性及平衡性的观点来看，在全部税源中，最理想的税源是土地税，所以，为促进税收结构的合理化及地方自治的发展，需要对综合土地税进行根本性改革。为此，应该使综合土地税二元化，引入对地方自治团体管辖内的土地适用单一税率之地方土地税。为保持现行综合土地税的再分配功能，对一定水平以上的土地所有者，应该维持个人别合算课税。
　　三、税收的平衡性提高
　　(一)金融所得综合课税时效性提高。
　　应该在考虑到金融市场的条件和实行成果的同时，对金融所得综合课税的课税基准金额分阶段地下调，使金融所得综合课税确定下来。为了确保金融所得综合课税时效性，就应该对按金融所得别、特定金融商品别所赋予的税制优惠重新进行全面考虑，以对金融所得确立起适度的课税体制。
　　然而，需要考虑到韩国的不完全金融市场和不动产条件，与落后的所得保障、财产形成促进、对脆弱阶层的支援等各目的相符合的适度水平的税收支援，需要缩小非课税及税金优待储蓄，缩小长期企业债等分离课税对象储蓄手段。
　　(二)堵塞财富的无偿转移。
　　1.完全包括主义导入方案之探讨。
　　为了克服原有的罗列主义课税方式之局限性，克服选择完全包括主义课税方式所带来的负作用，应该导入现行的类型别包括课税主义方案。然而，预计随着金融业的发展，将会出现许多新的金融商品，随着信息通讯业的发展，将会出现新的交易类型，所以，对于法令中所列举的类型不同的资本交易或施行令中未列举的类型，适度课税将会很难。
　　为了事先堵塞正常的资本交易所带来的假继承和赠与，虽然有完全包括主义方案，但其课税条件为“事实上的利益赠与”，该条件又很抽象，所以，预计将会出现税收摩擦及执行上的混乱。为此，应该转变对法律条款的认识，预先准备能够使纳税者与课税当局间课税摩擦最小化的措施。
　　2.向取得课税型体系之转换。
　　现行继承税的课税体系属于遗产课税型，即对于财产所有者留下的国内外全部财产，按课税单位，以继承人为中心进行课税。遗产课税型的优点在于，与取得课税型相比，继承税的税收多，易于进行税收行政操作，纳税程序及执行简便。而其缺点则是，不符合按照能力负担和促进财富分散的原则，并且还很难与取得课税型相联系起来，个人别扣除的效果也是间接的。
　　相比之下，取得课税型是按照财产所有者别，将各自继承的财产分为课税单位，按照各财产所有者别进行课税，促进了财富的分散，符合按照能力负担的原则，可见，在理论上，取得课税型优于遗产课税型。所以，若考虑到财富的分散及国民对公平课税的要求，则需要长期探讨向取得课税型体系之转换。
　　向取得课税型体系的转换问题，针对到底把政策重点放在促进财富的分散、保护家族共同体的物质基础、提高税收负担的平衡型这三者当中的哪一处，就该决定其属于哪一个类型；同时，只有对于未能强制继承登记的继承登记制度进行补充，对于能够堵塞继承财产的违章分割之税务行政的支撑部分以及关于继承的民法进行改订，只有确立了这些有关法制和行政支持，这种转换才有可能。
　　(三)附价值税简易课税制度的改革。
　　为了长期废除简易课税，进而分一般课税和小额财富征收这两个阶段，寻求附加税值的正常化。首先，扩充提高诚实申告度的制度方案，持续地诱导向一般课税者方向转换，提高一般课税者的比率。这样，就需要缩小简易课税的范围以及现在每年2400万韩元以下的小额财富征收者的销售额的现实化。
　　为了缓和废除简易课税所带来的税收负担的冲击，就应该利用短期的税收负担缓和政策，分档次地减轻一定期间的税收负担，这样，就会缓和“门槛效应”，使课税转换能够灵活地进行下去。此外，为了使现在适用的年度别、阶段别附加值税率与现行税率一致，分阶段地进行现实化，然后完全废除。长期来说，完全废除简易课税后，扩充使小额财富征税的范围现实化和建立根据课税基础的交易凭证体系这一前提条件，促进课税良性化方案。

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