我国入世后的财政政策调整与政策创新

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第八期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年08月25日

我国入世后的财政政策调整与政策创新

　　我国入世后的财政政策调整与政策创新，是一个牵涉面很广的复杂问题。其中，择要而论，是否可重点围绕着以下五句话来考虑问题，或者说是否应着力解决好以下五个方面的课题，显得最为紧迫。
　　一、加强和改善政策基础
　　同任何宏观经济政策一样，财政政策也总是在一定的社会经济环境条件下，一定的政策背景和政策基础上发挥作用的。离开了这样的背景或基础，财政政策本身的存在价值及其功能的发挥，就会成为空中楼阁。从我国当前的实际情况看，如何进一步按照现代市场经济的本质特征和发展要求，以及WTO规则，切实加强和逐步改善我国财政政策的职能基础、制度基础和法制基础，将对我国今后财政政策应有作用的发挥产生至关重要的、基础性的制约和影响。
　　我国的各级政府和财政职能，基本上是在传统的计划经济和封闭经济时代形成的。尽管改革开放以后有了很大的变化，但迄今为止，与现代市场经济的发展要求和经济全球化的发展趋势仍有很大的差距。世贸组织的最大特点，就是为各成员国政府制定国际贸易政策提供一套法律框架，亦即WTO规则，以便用以规范或约束各成员国的政府行为，这就是所谓的“国际行政法典”。而WTO各项准则的制定和调整，又是以现代市场经济和开放经济为基础的。就是说，各成员国政府都必须按照市场经济的规律和开放经济的要求来管理经济，做到政企分离，政府决策和执行过程透明化，政府管理规范化与法制化。这无疑将涉及到各成员政府职能、管理体制、法律架构及运行机制等方面的根本性问题。正是在这样的背景下，进一步转变我国的政府职能，就成了加入WTO以后的一项紧迫任务，也是今后制定和调整我国财政政策的重要依据和现实基础。
　　与WTO的相关条款对照，我国处在经济转型期的现有政府和财政职能，的确有许多与WTO规则不相适应的地方与问题。比如说，经济管理上的政企职责不分弊端，政府对微观经济活动的自觉或不自觉干预等，至今依然在各级政府部门中不同程度存在；政府管理和政策制定上的观念滞后和随意性，以及重审批轻监管，办事程序混乱，规则无序而繁琐；市场经济秩序和社会信用体系混乱，假冒伪劣横行，“三角债”屡禁不绝，不公平竞争现象严重，地方保护主义和各种市场壁垒随处可见等等。此外，与市场经济和公共财政的特点和要求相对照，在我国现实经济生活中，财政职能方面越位和缺位同时并存的问题也相当突出。因此按照世贸组织公开行政、透明行政、效率行政的规则和要求，应把我国计划经济条件下形成的政府与财政职能，真正转到与现代市场经济和开放经济相适应的轨道上来，认真解决好职能错位的弊端，特别是政府不能既当裁判员又当运动员。正如政府职能、财政职能是制定、调整政府经济与财政政策的客观依据一样，只有正确解决了新世纪、新形势下的政府职能和财政职能转变问题，才能为我国入世后财政政策的有效调整奠定良好的现实基础。
　　其次，迄今为止，可以说，制定和调整我国新时期财政政策的法制基础仍较为薄弱。众所周知，现代市场经济是法治经济，经济政策的制定和调整，必须在法律的范围内行事，做到有法可循、依法行政。而且，在世贸组织框架内，各成员国都把一国的法制是否健全与完善，看作是实现公平竞争和投资、贸易自由化原则的必备条件，是衡量其制度和政策透明性的重要标志。毋庸讳言，当前我国政府的行政管理，包括财政管理方面的规范化、法制化水平及程度依然较低，不仅使依法理财、依法行政遭遇诸多困难，而且还使财政宏观调控能力和政策效应，往往因社会经济行为的不规范、政策传导机制的混乱而大打折扣，并与世贸组织的规则要求相抵触。
　　此外，财政的某些重要基本制度，如分税制财政管理体制、政府采购制度、政府间财政转移支付制度、财政投融资体制，以及税制体系等方面，也都存在着缺位或有明显制度缺陷的问题。这将使财政政策的制定、调整及其应有作用的发挥，因缺乏必要的制度基础而受到不利影响。比如，我国长期以来形成的某些以抑制投资、消费和通货膨胀为目标的财政、信贷和其他经济制度，就与当前扩大和培育内需的政策取向相冲突；而名目繁多、数额巨大的各种税外收费行为，则不仅严重地侵蚀了税基，妨碍了依法治税，而且还对现行税收政策调节功能的发挥造成严重影响。
　　当然，加强和改善我国的财政政策基础，不可能期望在短时期内就解决多年旧体制遗留的所有问题。当前可按照我们在入世时所做出的承诺及轻重缓急次序，首先解决那些急迫、重要而又条件相对成熟的问题，以收到循序渐进而又不误事之效。比如，先清理、整顿现有的法律、法规和既往政策，取消那些不合时宜的东西，为入世扫清障碍；尽快清理和减少不恰当的行政审批事项，为扩大内需，实现投资、贸易自由化创造条件；继续大力整顿市场经济秩序，为建立统一、开放、公平竞争的市场体系和市场秩序而努力，等等。
　　二、调整政策适应性
　　改革开放20余年以来，包括财政政策在内的我国许多经济政策，可以说是在转轨经济和半开放经济的背景下形成的，而入世后客观上则要求我国经济加快向成熟的、全面开放的市场经济转变的步伐。此时，我们不仅要受到国际经济竞争的直接冲击，而且，尚不成熟的市场经济体制同国际贸易和投资规则之间的差异也将日益品露出来。因此，尽管这些政策在以往的岁月中发挥了积极作用，但其中有不少则与WTO的规则和投资、贸易自由化的要求相矛盾，必须在入世后进行认真清理与重新审视，以保持政策的适应性和实用性。
　　如果仅从财政政策的角度和解决问题的迫切性来看，近期我国在这方面的政策调整，似以下述问题的优先解决显得至关紧要：
　　(一)按照公平、公正的要求，为各类不同企业创造平等竞争的市场和财税环境及一视同仁的“国民待遇”。
　　加入WTO的明显变化和迫切要求，就是企业生产经营的更加市场化和经济的更加国际化。而企业的市场化和经济的国际化，对政府行为的基本要求之一，则是必须为各类企业，包括外资与内资企业、国有与非国有企业创造一个公平竞争、一视同仁的市场与投资经营环境。在这方面，财税体制、制度、法规和相关政策的调整和改革，将具有关键性的意义和作用。以税收为例，就我国当前的情况而言，诸如增值税从生产型到消费型的转变，以及征税范围和力度的适当调整；按照国民待遇原则统一内外资企业所得税，并对内资企业所得税负事实上存在的不平等待遇(如上市公司通过先征后返办法所享受的15%的所得税率)予以尽快取消；进一步完善个人所得税制，消除税制本身和征管方面存在的、一些不公平、不合理现象，以刺激民间投资增长，加大对居民收入分配差距的调节力度；进一步完善出口退税制度和退税机制，逐步实现完全的零税率，渐进取消退税指标的分配办法，并相应建立与WTO规则相衔接的关税保护措施，等等。至于财政体制、财政制度和诸如财政补贴、财政贴息、财政转移支付等政策工具的有效运用等方面，也同样需作相应的改革和调整，以促进各类市场主体的公平竞争，更好地直接面对日益发展的经济全球化浪潮。
　　(二)调整加强社会保障预算和社保政策。
　　前已提及，我国当前正处在经济转轨和入世冲击的特殊环境下，改革与入世都将在一定时期使国有企业面临的困难加剧，增大社会的就业压力，甚至可能影响社会稳定。因此，国家财政需要相应增加对部分下岗失业人员的最低生活保障及再就业费用。从长远看，社会保障制度的建立和健全，也是深化国有企业改革的一个重要条件，是稳定人们消费预期，持续扩大和培育国内需求的一个重要举措。因此，入世后如何加快完善社会保障制度的步伐，强化社会保障预算，调整社会保障的相关政策，就是我们近期面临的一项重大任务。
　　(三)进一步调整和加强财政投资政策，增强国民经济发展后劲。
　　这方面的重点，就是着力强化对重要领域和产业的财政投入，为实现国民经济的持续快速健康发展奠定坚实基础。其中主要包括：
　　1.适应WTO规则的要求，有针对性地强化对农业的财政投入。根据WTO的农业协议，将各国对农业的不同支持方式分为两类，一类是所谓不会引起贸易扭曲的“绿箱”政策，另一类是容易导致贸易扭曲的所谓“黄箱”政策。目前我国财政支农中的各类支出，基本属于“绿箱”政策范畴，但有些属“绿箱”范围的支出项目我们还没有，有些支出的力度不够。因此，今后财政支农政策的主要任务，就是根据WTO规则要求，针对我国农业发展后劲不足的现实矛盾和薄弱环节，有针对性地强化财政对农业的支持力度。首先是进一步加大对农业和农村基础设施建设的财政投入，包括农田水利设施、农业生态环境、国土整治、移民建镇、小城镇建设、农村电网建设与改造等等；二是支持农业结构调整，加大财政对种子工程、畜牧良种、优质饲料、区域化优质农产品基地、产业化龙头企业、退耕还林或还草的财政投入；三是加大对完善农业社会化服务体系的支持；四是逐步增加对不发达地区的农业发展支持，并建立起日益健全的农业救助性支持体系。
　　2.加大对科技进步与发展的财政支持力度。其中包括继续增加国家重大科研计划经费，对农业科技投入实行重点倾斜，优先考虑人口、资源环境、医药卫生和信息产业等方面的需要。还要利用财政政策的导向作用，促进企业建立技术创新机制，通过筹集研发资金和科技成果转化基金等方式，有重点地推进企业科技进步。
　　3.实施支持国有企业改革和国有经济发展的财政政策。比如，积极支持国有经济进行企业组织结构调整，着力培养资本技术、人才和组织高度集约化的大公司、大集团的建立与成长。支持国有经济的技术改造，提高其技术水平和市场竞争能力。
　　三、提高政策透明度
　　按照世贸组织的规则，各成员国包括财政税收在内的各项法规、政策、制度、措施都须予以公布，增加公开性、透明度和可预见性，以有利于国际贸易的进行和投资、贸易自由化原则的贯彻实施。因此，我国今后颁布全国性的财税法规和政策时，都必须采取公报申明方式，对有关法规、政策的内容和管理程序作出公开说明。各地区和部门必须严格执行全国统一公布的法规、政策，并按国民待遇原则，在政策法规的适用性方面做到内外一致。
　　很明显，我国的现实和我们当前的不少做法，将和上述的规则和要求相矛盾，必须在入世后进行清理整顿和调整。比如，财政收支活动的不透明问题。当前各级政府的实际财政收入，是由预算内外两部分组成的。预算外的收支活动往往十分复杂，且不说“外人”看不懂，就是“局内人”恐怕也很难说得清，其不透明程度因此也就极为突出。即使是预算内的收支也很不透明，政府提交给人大讨论的，往往只是一个十分粗略的预算收支框架，没有具体的收支细目和内容，更没有相关的论证和依据，故其透明程度亦是一个很大的问题。因此，当前和今后一个时期，如何在公共财政的框架内，通过诸如改革现行的税费体制，实行部门预算改革，细化财政预算编制，实行国库集中收付和政府采购制度，强化预算程序等途径，来逐步提高财政收支和国家预算的透明度，就是一个亟待解决的重要课题。其他诸如提高财政政策制定和调整的透明度，增加财政立法和执法方面的透明度等，当然也是题中的应有之义。
　　四、增强政策应变力
　　随着经济全球化进程的推进，以及我国融入世界经济潮流步伐的加快，经济发展中不确定因素的影响，特别是来自外部的不确定因素的影响也将与日俱增，从而对不断增强财政政策应变能力的要求，也就提上了我国入世后的重要议事日程。
　　根据当前的现实情况，进一步增强我国入世后的财政政策应变力，充分发挥其在宏观经济调控中的重要作用，似应着重或首先解决好以下四个问题：
　　一是必须把财政政策的制定和调整，放在公共财政的框架内来加以审视和考虑。
　　因为公共财政是与现代市场经济特点和要求相适应的一种财政类型，只有如此才能使财政政策有一个准确的定位，以及充分发挥其职能作用的现实基础。公共财政的基本特征，一是财政运行目标的公共性，即把满足社会公共需要作为组织国家财政活动的主要目标或基本出发点。这是现代市场经济条件下财政运行的基本取向，也是国家财政活动，包括财政政策应遵循的基本边界或指导原则。因为市场经济是由多元化市场主体、经济实体，或者说是由多元化投资者、生产经营者和消费者组成的竞争性社会，政府包括国家财政的一项基本职责，就是面向全社会并为其提供公共产品和公共服务，以便为全国不同地区、多种经济成分、多元市场主体和经济实体，提供必要的社会投资及生产经营的公共性基础条件，以及公平竞争的市场环境和有序的市场经济秩序，从而有利于国民经济的持续稳定与协调发展。国家还应通过对收入分配的调节或再分配，通过社会福利和社会保障制度的建立和健全等，为促进全社会的公平分配，为社会公众福利的增进和生活水平的提高而发挥应有的职责和作用。二是财政收支活动的公共性。计划经济体制下的财政收入模式或财政收入来源，是以国有企业的利润上缴为主体的，涉及的社会面较为有限，广大的城乡居民几乎与国家财政收入，特别是与税收无缘。而社会主义市场经济条件下的财政收入，则主要来源于社会经济生活中各市场主体、法人实体和城乡居民依法缴纳的各种税赋，从而使我国的财政收入来源同过去相比较，显然就具有更大的广泛性和公共性。既然广大的纳税人是新时期国家财政收入的提供者，因此，国家为广大纳税人服务，为其提供必要的社会公共产品和公共服务，坚持“取之于民，用之于民”的原则，就是理所当然的了。与此相关联，国家财政支出的安排，也就主要集中于国家政权机构的运转、社会公共基础设施建设、国防和科教文卫发展需要、生态环境的保护与治理，以及社会福利和社会保障制度建设等社会公共需要或公共性支出方面。三是财政行为的规范性和法制性。财政是国家职能的重要体现，是国家政权活动的物质或财力基础。从本质上说，财政职能是由国家职能、政府的事权范围所决定的。而在现代市场经济条件下，政府的各项事权则往往是通过立法程序来规定，通过相关的法律来加以明确界定的。因此，由国家职能特别是政府事权所决定的财政行为或财政活动，往往也具有法制性、规范性的特点。
　　总之，公共财政框架的建立，既是转变政府和财政职能的客观需要及其有机组成部分，又符合现代市场经济的基本特点和内在要求，因此也是与建立在市场经济基础之上的WTO规制相适应的一种必要的财政体制与制度创新。只有把财政政策置于这样的框架之内和基础之上，其调节作用的正常发挥，应变能力的增强，才有客观的依据，才能满足和顺应经济发展的现实需求。
　　二是尽力扩大财政投资的“乘数效应”。
　　在经济紧缩或经济萧条期，政府投资对经济的启动、刺激作用，关键不在于其数量多少，而在于其投资乘数作用的大小。因为在现代市场经济条件下，政府投资在社会总投资中所占的份额不会太高，不可能通过其“单打独斗”来支撑经济的发展，但其对社会投资所具有的基础性(公共性)、带动性、引导性(调节性)作用却是至关重要的。这就是通过所说的财政投资的“四两拨千斤”效应，亦即乘数效应。一般说来，其乘数效应越大，所带动、撬动的社会投资和消费需求越多，社会资金对政府投资需求的“替代效应”也就越高。因此，在我国当前和今后一个时期，如何通过财政补贴、财政贴息、财政参股和税收制度、税收政策的调整、优化国债筹措与运用方式等途径，努力扩大财政投资的乘数效应，迅速扭转社会投资增长跟进不快的局面，从而对保持国民经济的持续稳定发展具有极为重要的意义。就当前而言，如何运用财政政策以进一步增强其在刺激民间投资、企业技改投资及消费和出口需求等方面的乘数效应，就是增强财政政策应变力要解决的重要课题。
　　三是努力增强财政政策的结构调整功能。
　　强化财政政策的调控应变力，必须抓住影响经济增长、抑制需求扩展的主要矛盾，方能达到预期的目的。在这方面，如前所述，我国当前乃至今后一个时期的突出问题，就是既要解决有效需求不足，又要解决有效供给不足的双重困扰。综观各国运用财政政策调控经济正反两方面的经验，一般应注意如下两点：(1)使财政支出的总量扩张与经济结构的调整、优化相结合。因为无论在什么时候或什么条件下，市场的疲软，投资和消费需求的不足，往往总是与有效需求层面的结构扭曲(如收入分配体制障碍、各阶层收入差距的悬殊，居民收入与支出预期的不稳定等)，以及有效供给层面的结构失调紧密相关的。正因如此，结构调整或结构转换，才成了现代经济发展的永恒主题和财政政策的一个重要取向。(2)使财政政策的即期与中长期政策效应相结合。因为，在现代市场经济条件下，既然需求不足将是一种常态，是制约各国经济发展的一个重要因素，因而财政政策的选择和调整，就不能只顾眼前、不计长远，在政策取向、政策效应的分析和估量上，必须把短期与长期、当前与今后加以统筹考虑。这种统筹考虑，反映在需求与供给的相互关系及财政政策效应的把握上，就是要把促进宏观经济持续健康发展的长期目标与保持当前经济稳定的短期目标相结合，而一国经济结构的适时乃至是永续性调整，则既有利于在增加市场有效供给的基础上促进即期有效需求的扩增，同时又会因经济结构的适时调整而成为促进国民经济长期发展的一种必要推力，也是保持有效需求稳定增长的一个基础性条件。正因如此，可以断言，在现代科技迅猛进步，结构调整步伐加快和经济全球化趋势不断发展的条件下，当今世界无论是哪一国、哪一类财政政策(扩张性、紧缩性或中性财政政策)的运用，可以说都必须充分考虑、充分顾及到有效需求和有效供给这两个相辅相成、不可分离的方面，否则将对政策效应造成偏颇或扭曲。我国当前的情况，即在结构性矛盾十分突出的情况下，当然就更是概莫能外了。
　　当前我国在这方面的财政政策当务之急，就是大力支持高新技术产业的发展，并用高新技术加强对传统产业的更新改造，以全方位地提高我国产品的国际国内市场适应和市场竞争能力，切实改善和提高有效供给，为持续扩大内需奠定坚实的实体经济基础和消费物质基础。为此，应充分调动和运用诸如财政补贴、财政贴息、加速折旧、投资抵免、税收优惠等各种财税杠杆，以加大对我国经济结构调整、科技进步、科技成果转化等的激励与支持力度。与此同时，还应通过积极调整和优化税制来加速这一进程。在当前和今后一段时间，特别要对增值税转型(从生产型增值税向消费型增值税的转变)、统一并改革内外资企业所得税、个人所得税法的实施调改等予以重点关注，以鼓励和增加企业、居民对必要物质资本、人力资本的投入，推动经济结构调整和科技进步，并在此基础上切实改善和增加有效供给，为持续扩展我国内需奠定坚实的物质技术基础。
　　四是抓好对财政风险的防范
　　财政风险是财政政策选择要首先考虑的一个必要因素，也是衡量或判断某一财政政策应变力是否可取、是否成功的一个重要标志。世界各国的经验证明，在考虑一国的财政状况和财政风险时，要同时考虑实际的和可能发生、可能在以后形成的债务负担，以及支付、偿还这些负担所需要的国家财力，而不能仅仅依据名义债务负担率来进行单向思维或单向计算。一定时期财政债务规模的确定，必须留有充分的余地，必须高度重视和防范可能出现的财政风险。因为，与金融风险相比较，财政风险的波及面更大，其影响的深度和广度也远较金融风险为甚，故切不可漠然视之，且要未雨绸缪，及早采取应对措施。当务之急，就是要随时注意并搞好对财政风险的适时监测，逐步摸索和建立、健全财政风险的认证及预警、防范体系，以便及时有效地采取应对措施。
　　如在上述四个方面有所作为，我国入世后财政政策的应变力将大为增强，从而将为抵御和防范国内外不确定因素对经济发展所带来的冲击与影响创造有利条件。WT0成员国的历史经验表明，由于在区域经济一体化和经济全球化的进程中，各国货币政策的自主性运用将受到一定的乃至越来越多的约束和限制(如欧盟在货币一体化进程及其实现后所出现的那样)，故财政政策自主性调控作用的正确有效发挥，就被各国政府所格外青睐与器重。入世以后，我们必须对此有清醒的认识和充分准备，努力增强财政政策的应变力，提高对其的驾驭能力和运用艺术。
　　五、注重政策的协调配合
　　现代市场经济的组织和运行，犹如一架庞大、复杂而又精密的机器，开放经济条件下的情况就更是如此。为此，政府各项经济政策之间的协调配合就显得至关重要，因为这不仅是有效发挥各项经济政策自身功能的一个必备条件，也是诸多经济政策共同创造、“合力”成就一个公平、公正、透明、统一、开放的宏观经济环境及市场竞争格局的迫切需要。可见，努力克服我国过去和现在在宏观经济政策上协调不力，政策之间经常出现相互矛盾、相互制肘的弊端，就是入世后我们必然面临的又一重要课题。财政政策与其他宏观经济政策之间的协调配合，当然是一个多方面、多层次的综合性问题，但其中最为重要、最为突出的，则是首先要搞好与货币政策的双向协同，因为这是现代市场经济条件下，政府赖以进行宏观经济调控的两大政策支柱，产业政策、收入分配政策等往往都受到这两种基本政策的极大制约与影响，而具有派生性政策的性质和特点。
　　就我国当前的现实情况来看，财政、货币政策各自功能的发挥及二者的协调配合，既取决于经济体制、经济增长方式根本转变的实现进程，同时其本身又是实现两个“根本转变”的重要手段。二者是相互为用、相辅相成的。这就是说，既不能等到政策环境都具备了再来研究政策的运用，又不能离开政策环境来讨论财政、货币政策的作用机制及其协调配合，即要把需要与可能、可行结合起来考虑问题。实际上，1994年的财税、金融体制改革，可以说已经大体奠定了适应社会主义市场经济要求的轮廓性体制框架，只不过还需要通过深化改革而使其逐步完善、成熟和到位。这就为两大政策的协调配合提供了体制架构或体制变革走向方面的依据。从当前亟待解决，而又可能和应该逐步解决的一些紧迫课题来看，我以为近中期两大政策协调配合的重点选择及应解决的相关问题，似可概括为以下四个要“点”：一是以现代市场经济、开放经济为基础，以廓清、重构财政、金融职能为切入点，防止因各自的职能混乱而导致政策错位；二是以解决企业突出问题，提高我国企业市场竞争力为基点；三是以保持经济社会稳定为重点；四是以扩大内需、调整优化产业结构为关键点。由于篇幅所限，这四个方面涉及的诸多问题，就不能在此展开了。

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