扩张性财政政策可以及时淡出

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第七期）

栏目名称：学者建议

关键字：财政政策

日期：2002年07月25日

扩张性财政政策可以及时淡出

　　今年年初，中国财政部提出要逐渐淡出过去4年来一直执行的扩张性财政政策，在中国经济界引起不小震动。财政政策的淡出可能使政府工作重心重新转移到紧迫的结构性改革上面；减少政府所掌握的资源，增加民间的财力，提高中国经济的整体效率；缓解本来已很紧张的国家财政的压力。
　　即使没有扩张性财政政策，中国经济仍然能够保持7%－8%的增长率。通过对中国31个省份经济数据的回归分析，发现了新的证据说明经济增长与民营化、城市化和全球化的程度紧密相关。相反，财政支出对经济增长没有明显的刺激作用。
　　扩张性财政政策作用有限
　　中国政府从1998年开始实行扩张性财政政策以抵御亚洲金融危机对中国经济的负面影响。由于出口增长率从1997年的21%大幅度下滑到1998年的0.6%，财政手段当时被认为是刺激内需以抵消外部需求疲软的必要措施。中央政府从1998年以来共发行了5100亿元国债，投资于公共基础设施建设。在1999年，经济增长的下滑趋势似乎得以逆转。
　　尽管如此，4年的扩张性财政政策对中国经济的影响非常有限。公共投资在1998年只达到两位数的增长，尽管非国有部门的增长更为稳定，但却很难解释为政府支出的乘数效应。例如，城镇集体企业的基础设施投资，并没有随着公共投资的增加而增加，包括建筑业在内的基础设施投资只占2000年城镇集体企业总投资的5%。尽管基础设施投资本应是扩张性财政政策的最大受益者，但其占总投资的比重在过去几年中基本上保持稳定。
　　实际上，房地产投资在拉动固定资产投资方面起了更为重要的作用。房地产投资在2000年增长了15.7%，占全社会固定投资的份额超过了30%。2001年的增长率进一步上升到25%以上，对投资增长的贡献率上升到45%至55%之间。需要指出的是，财政政策对房地产投资几乎没有影响，房地产投资大幅上升的主要原因是，住房改革和银行抵押贷款的增加。房地产投资资金主要来源于开发商的自有资金和银行贷款，只有大约0.2%来源于财政资金。
　　和公共投资相类似，除2000年之外，也没有看到公共消费对国内需求产生很大的影响。
　　扩张性财政政策可能在1998年对人们的信心产生过正面的影响，然而对这种心理效应很难做定量分析。
　　财政政策淡出不会影响中国经济增长
　　虽然对过去4年的扩张性财政政策是否改变了中国经济增长的轨迹，目前仍没有定论，但对最近政府提出的财政政策的淡出，各方面反映的意见却比较一致。
　　经济学家许小年博士认为，财政政策的逐渐淡出不会对中国经济增长产生严重的负面影响。他做了一个假设，假如政府将财政支出的增长率从过去4年平均20%的增长率调低到10%，如果其他条件不变，ＧＤＰ增长的下降幅度可能略高于一个百分点。但当财政支出的增长率下降时，财政收入的增长率也会随之下降，这将增加非国有部门所掌握的资源。由于企业的财力增加，私人投资和消费的增长速度将加快，这就缓解了政府投资减少的负面影响。同时，企业资源的增加有利于提高社会效率，因为企业在项目选择上比政府更有优势。
　　另外，当政府财政支出减少时，财政赤字会有所下降，这又将有利于降低融资成本，促进民间投资的发展。
　　从对各个行业的影响来看，财政政策逐渐淡出，也不会对某些产业产生严重的负面影响。由于政府支出集中在基础设施投资上，人们普遍担心生产投资品的行业，如建材和机器设备可能会由于国债投资的减少而受到影响。但许小年分析认为，虽然在扩张性财政政策实行的第一年即1998年，这些行业的产量出现了大幅上升，但除了玻璃工业之外，这些行业的增长势头并没有持续下去。直到2001年，这些行业才开始恢复性增长，但这次增长与财政性政策关系不大。实际上，政府总的财政支出增长率在这一时期已有所下降，从2000年的20.5%下滑到了2001年的18.6%，财政赤字占国内生产总值的份额也从2000年的2.9%下降到2001年的2.7%。很明显，这些行业的恢复性增长是由其他因素造成的，特别是强劲的房地产投资的拉动。同时，扩张性财政政策的淡出，也不会对重工业行业产生很大的负面影响，重工业生产价格指数过去4年的上升，主要是由于全球大宗商品上升周期所驱动，并不能归功于扩张性财政政策。
　　推动中国经济增长的三驾马车
　　在证明扩张性财政政策未必能刺激经济增长的同时，推动中国经济增长的三驾马车是：民营化、城市化和全球化，并认为这三者将继续成为中国经济长期增长的主要动力。
　　具体而言，民营化程度用非公布部门产值占总产值的比重来衡量。城市化程度用城镇人口占总人口的比重来衡量。最后，出口和ＧＤＰ的比率代表各省经济与世界经济联系的紧密程度。这三个变量都和ＧＤＰ增长呈现较强的正相关关系，相关系数在40%到50%之间。显而易见，民营部门比重越大，城镇人口比重越高以及出口部门越发达的省份，经济增长速度越高。相反，财政支出却未必能刺激经济增长。回归结果显示，ＧＤＰ增长率和政府支出占ＧＤＰ的比重的相关系数只有1.7%，而且统计检验值也不显著。
　　此外，依赖财政投资刺激增长还有另外的风险。虽然国有企业在过去几年中增长比民营企业快，但它们似乎不能持续保持增长势头。政府通过降息和债转股的方式大大减少了国有企业的债务负担。由于没有新的扶持性政策，国有企业的盈利增长2001年出现大幅滑坡，到2001年年底，增长率已为负值。全部国有工业企业的利润在今年1季度下降30.1%，而同期非国有工业部门却增长了20.6%。
　　民营企业不仅利润增长较为稳定，而且能创造更多的就业。在1990年，民营企业雇佣的城镇工人不足20%，而到2000年这一比率已上升到55%。如果政府实行的政策得当，中国的民营经济将会迅速增长，足以吸收城市的下岗工人和农村的剩余劳动力。政府应该在政策方面为民营企业开辟更为便捷的渠道，使它们能够获得银行信贷和在资本市场上融资，使它们能够成长得更快更强。在2000年，民营企业生产是当年中国ＧＤＰ的45.7%，但仅用了银行短期贷款的23%。相比之下，国有企业获得了55.5%的商业贷款，远高于它们37.4%的ＧＤＰ比重。
　　现在是淡出扩张性财政政策的很好时机
　　现在是淡出扩张性财政政策的很好时机。许小年说，首先，不再依赖财政政策，使政府有可能将工作重心转移到结构性改革上来，结构性改革才是中国经济增长的关键，而经济增长最重要的动力也是结构性改革而并非政府投资；第二，减少政府所掌握的资源意味着增加民间的财力，资源更多地通过市场配置，将有助于经济整体效率的提高；第三，淡出财政政策将减少政府的债务负担，因为政府无法维持长时间的财政扩张。虽然，中国的全部国债余额只占2001年国内生产总值的20%，但若把隐性负债计算在内，中国的实际债务比率可能超过100%。
　　另外，政府是否继续举债还取决于财政收入的规模，和其他新兴市场国家和ＯＥＣＤ国家相比，中国中央政府的财政收入几乎是最低的。尽管日本的国债余额占ＧＤＰ的130%以上，而中国只有20%，但考虑到中国政府较低的财政收入，中国政府的债务偿还负担已经和日本相差无几。

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