北京大学中国经济研究中心胡书东：当前财税政策减税不如改革

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第六期）

栏目名称：学者建议

日期：2002年06月25日

北京大学中国经济研究中心胡书东：当前财税政策减税不如改革

　　自1997年以来，针对不利的国内外经济形势，我国政府采取了一系列政策措施，特别是持续实行积极的财政政策扩大内需，使得国民经济维持了7%以上的年增长速度，在东亚和世界经济低迷的形势下一枝独秀，实属难能可贵。然而，不利的国内外经济环境至今没有大的改观，通货紧缩的压力依然存在，内需增长乏力。加上实行积极财政政策拉动内需主要依靠增发国债，扩大财政支出，财政赤字和国债负担增长比较快，一些人开始对积极财政政策的效果和实施策略产生了怀疑。1996年以来财政收入每年以14%-20%的速度增长也引起了一部分人的担心，认为会抵消扩大财政支出的作用。积极财政政策重点由扩大财政支出向减少财政收入转变，即实行减税或所谓的供给政策的主张开始流行起来。那么实际情形到底怎样呢?
　　1996年以来国家财政预算收入的快速增长，主要是建立公共财政的体制改革结果，并非意味着我们实行了与扩张性财政支出政策相抵消的紧缩性财政收入政策，1994年以来，我国各项税种的税率水平并没有提高，法定税基也没有扩大。国家财政收入快速增长的真实原因是，分税制改革调动了中央与地方的积极性，使得它们都对收入归自己支配的税种加强了征收管理，偷漏税等现象显著减少，因此，实际税基比分税制改革前有所扩大，国家财政预算收入显著增加就是很自然的事情了。出现这种情况也是财税体制规范化的正常表现，税制的统一是创造市场公平竞争环境的重要步骤，结束税收管理上的混乱局面是很自然的事情。实际上，我国宏观税负水平到2001年也只是上升到15%的水平，低于世界上绝大多数国家和地区的水平，如果微观经济主体在这么低的税负水平下仍然不能取得较好的经济效益，说明现实条件下的微观主体的生产经营效益对税收并不十分敏感，进一步减税对国民经济的刺激作用不会很大。
　　退一步讲，如果考虑到宏观调控的需要实行减税，我们应该做的是选择若干税率较高、影响面比较大的税种进行规范的减税处理，即通过税法的统一变动调整国家法定税率和税基，比如将增值税由生产型转为收入型或消费型，降低我国企业所得税税率等。但是，减税一定要注意维护市场竞争的公平性，减税的同时同样要加强税收监管，防止偷漏税，不能在税法变动之外实行分别针对少数课征对象的标准不一的税收优惠，不能因为减税造成新的税收歧视，破坏以建立公共财政制度为目标的财政体制改革。其实，作为我国主体税种的增值税、营业税和消费税，三税加总，2000年占全国工商税收收入的70.23%，即使不考虑实际税负，单就名义税负而言，三税目前的法定税率水平也并不算高。税率水平偏高的主体税种只有企业所得税，目前标准税率为33%，但是由于企业效益、减免税和税务稽核方面的原因，2000年国有企业和集体企业所得税收入也只占工商税收收入的9.64%，非公有制企业在所得税收入中影响不大。加入WTO以后，企业所得税必将合并统一，税率降低应该是顺理成章的事情，但是企业所得税收入很可能因为执行国民待遇和内外企业公平税负的原则不减反升，与一些人期望的结果恰恰相反。
　　真正能够对企业负担产生实质性影响的是税外负担的消除。一些主张减税的人正是考虑到我国税外负担沉重的现实才得出减税结论的，然而，因此就主张我国应该通过减税来减轻企业负担，刺激民间投资，则是走错了方向。既然我国企业正税负担水平并不高，就不能将重点放在减税上，而是应该大力推进财政体制改革，加快建立公共财政体制，取缔政府的不合理收费行为。应该借着实施积极财政政策的时机，冲破既得利益的阻挠，尽快完成费改税、财政集中收付制度和预算管理制度改革，彻底解决企业的非税负担问题。这种非正规的减税努力不但在短期内有利于刺激民间投资和消费的增长，而且能够为国民经济的长期发展创造公平竞争环境，意义重大。如果按照一些人主张的那样实施大规模减税政策，结果必然是政府正税收入减少，助长非税行为的泛滥，将刚刚起步的建立公共财政体制的改革努力付诸东流。至于那种认为降低税率能够扩大税基，从而并不一定能够减少税收收入，以此论证减税具有现实可行性的奇谈怪论更是不足为训。既然降低税率并没有减轻企业税负，我们又何必多此一举，更重要的是，降低税率的同时，税基扩大，税收收入不降反增，是在税率过高，征收过头税的前提下降低税率才会出现的情况，并不符合我国经济现实，不应该生搬硬套拉弗曲线(Laffer'S Curve)。
　　目前实施的积极财政政策当然也需要根据形势变化做出相应调整，但是调整的重点不应该是减税，而应该是加快财政体制改革，尽快建立公共财政体制，实现改革与发展的良性互动。70年代末以来，我国财政领域推行了放权让利式改革，这种改革对于打破传统财政体制的计划经济特征，促进市场机制发育起到了至关重要的作用。但是，这种改革方式也存在一些缺陷，当计划经济体制框架基本瓦解，向社会主义市场经济的转轨已经取得实质性突破的时候，财政体制改革就应该有目的地以全面建立与社会主义市场经济相适应的公共财政体制为目标了，继续简单地沿袭过去放权让利式改革的经验已经不合时宜了。1994年开始的分税制改革标志着放权让利式改革方式的结束，我国改革从此进入全面建立和完善社会主义市场经济体制的自觉的高级阶段。继续墨守以前的改革成功经验，坚持无原则地向地方政府和企业分权是没有理论根据的，对我国改革和发展事业也没有好处。市场经济的宏观经济调控职能要求由中央政府统一行使，地方政府只是起配合作用，已经不再需要地方政府直接参与当地的经济事务，相反，形势的发展已经开始要求建立和完善全国统一的大市场，要求地方政府尽快转换职能，要求企业尽快转变行为方式，实现政企分开，让企业真正成为独立自主的市场主体，尊重市场机制，而不是像过去那样依靠政府的优惠政策甚至寻租活动。地方政府发展地方经济不再依靠提供税收优惠和补贴，或者直接出面创办企业。进行投资开发，而是依靠提供良好的地方公共品和服务，改善当地的基础设施等投资环境。所以，已经没有必要对地方政府和企业进行笼统的“放权让利”。
　　实行积极财政政策与财政体制改革并不矛盾，两者完全可以相互促进，不能因为实施积极财政政策而放慢财政体制改革步伐。建立公共财政并不包含对积极财政政策的实施带有负面影响的内容。相反，财政收入和预算管理方面的改革能够有效增强国家财力，特别是中央政府的相对财力，从而为实施积极财政政策提供充分的国家信用保障，解决大规模发行国债可能产生的国家债务负担问题。费改税和取消不合理收费实际效果等于减税。财政预算和支出管理体制方面的改革也为提高财政资金使用效率提供了制度保障。当然，实施积极财政政策也有利于加快财政体制改革步伐。潜在的国债还本付息负担逼迫我们不得不在扩大财政支出的同时严格财政收入的征管，对国债融资项目的支出管理有利于建立国库集中支付制度，加上加入WTO对政府职能，特别是对地方政府职能的影响，实施积极财政政策将是我们在市场经济的大背景下从事宏观经济调控的第一次尝试，客观上必然会提出相应的财政体制改革要求。
　　可以考虑结合预算编制和执行制度改革，保证项目资金分配使用的规范化。国债项目率先实行国库集中支付制度，积极财政政策因为是临时增加的，用来作为全面推行国库集中支付制度改革以及预算编制和执行制度改革的试点和突破口，不会受到太多的既得利益阻挠。因为国债支出项目预算编制细化，预算约束硬化，加上实行国库集中支付制度，财政和相关部门能够从预算分配到资金拨付、资金使用，银行清算，直至资金到达商品和劳务供应者账户全过程实施监控，为从根本上杜绝在预算执行中的克扣、截留、挪用资金的现象奠定基础。
　　实行积极财政政策，目的是缓解国民经济的通货紧缩困境，保障国民经济在困境中仍然能够维持比较高的增长速度。整体上我国仍然是个发展层次很低的国家，而且体制改革的任务还没有完成，如果不能维持国民经济的较快发展，各种社会问题和社会矛盾就有可能尖锐化，后果不堪设想。另外，改革开放以来国民经济发展很不均衡，不仅地区之间、城乡之间发展不平衡，而且基础设施、基础产业的发展也很不平衡，需要填平补齐的地方很多，可以通过实施积极财政政策夯实未来发展的基础。既然是特殊时期实行的特殊政策，就不能抱残守缺，套用通货膨胀和经济过热时期的政策标准衡量现在的积极财政政策。只要能够正确选择积极财政政策的作用方向，提高财政资金利用效率，就能对扩大内需，刺激民间投资和消费起到重要作用，而且能够将当前扩大内需的目标与我国社会经济发展的长远目标有效结合起来，实现国民经济的可持续发展。国民经济发展了，财政赤字和国债还本付息的问题自然就能够解决。实施积极财政政策需要财政体制改革的配合，应该在经济相对低潮时期加快建立公共财政体制，为迎接国内外经济形势好转做好制度准备，今天的改革意味着明天的发展。

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