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报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第六期）
栏目名称：学者建议
日期：2002年06月25日

国家计委政策法规司：加大力度 启动我国民间投资


　　改革开放以来，我国民营经济迅速崛起，民间投资迅速增长，在发展经济、扩大就业、活跃市场和增加出口等方面发挥了重要作用，已成为促进国民经济和社会发展的重要力量。但近些年来，由于受政策、体制、市场环境以及民间投资者自身因素的制约，民间投资开始呈下降趋势。目前，在全球经济增长趋缓，国内扩大需求压力加大的形势下，加快启动民间投资，已成为一项十分迫切的任务。
　　一、目前阻碍民间投资的体制性和政策性障碍
　　(一)一些不正确的传统观念仍束缚了民间投资和民营企业的健康发展
　　首先，表现在对所有制认识的不同看法上。过去很长一段时期，我们一直把社会主义经济制度的基本特征局限于公有制特别是国家所有制形式上，对发展民营经济特别是非公有制的民营经济，往往心存疑虑。有的担心会违背社会主义的原则和方向，会出现新生资产阶级，影响党的执政基础和社会主义政权的巩固；有的担心可能造成收入差距过大和贫富两极分化，导致社会秩序的不稳定；有的担心可能造成不合理和低水平的重复建设，影响产业结构的优化升级等。有些地方和部门对民间投资仍自觉不自觉地实行歧视政策，甚至有意无意地设置某些障碍，造成民间投资待遇和发展机遇的不平等。
　　其次，社会上对民间投资和民营企业缺乏信任。由于民营企业在发展过程中曾出现过一些钻体制空子，拉关系、走后门，通过非经济手段进行竞争，以及生产假冒伪劣商品，不讲信用等现象，造成社会各方面对民营企业的不信任。加上确实有个别民营企业，采取非正当、甚至非法手段扰乱经济秩序，破坏了自身的声誉和信誉，进一步加深了社会各界的偏见。
　　第三，民间投资者自身的观念障碍。主要有三种情况：一种是“小富即安”，缺乏投资冲动；第二种是缺乏现代资本运营的知识、意识和观念，加之客观上的投资渠道单一，很多民间投资者宁愿把钱存在银行，享受低利息而不去积极投资；第三种是投机思想严重，缺乏科学的投资理念，一些民间投资者往往作出与风险承受能力不相适应的投资决策。
　　(二)市场准入门槛过高，限制了民间投资领域的拓展
　　目前，民间投资的市场准入存在诸多限制，甚至允许一些外资企业进入的行业，却不允许民营企业进入。据统计，国有企业可以进入80多个行业领域，外资企业可以进入60多个行业领域，而民营企业只允许进入40多个行业领域。不仅如此，在某些领域中，表面上对民营资本开放，而实际上依然是障碍重重。
　　民间投资面对的市场壁垒主要有：第一，尚未向民间投资开放的行政垄断行业，如金融、保险、证券、金融、保险、出版、卫生等行业；第二，已经向民间投资开放的自然垄断行业，如铁路、公路、电讯、邮政、通讯、城市基础设施、石化、电力等投资起始规模巨大的资本密集型行业；第三，向民间投资开放且市场化进程较快的已进入垄断竞争或寡头垄断的行业，如家用电器行业；第四，向民间投资开放，但技术、人才、管理等要求高的技术密集型行业，如各类高新技术产业。
　　总之，目前民间投资能够真正进入的领域不多，尤其是在基础工业和基础设施、新兴服务业和高科技产业中的比重还很低。在民间投资规模偏小，领域狭窄，技术管理人才短缺的情况下，大量分散的民间资金只能涌入一些劳动密集型产业，造成低水平的重复投资和无序的恶性竞争。
　　(三)政策扶持力度不够，民间投资不能享有“国民待遇”
　　尽管各地在扶持发展民间投资方面做了大量工作，先后出台了不少相关政策，但普遍存在政策不完善、不配套、不落实的问题，特别是在财税、融资政策等方面，与国有投资相比，还不能一视同仁，投资待遇和机会平等的问题并没有完全解决。
　　从财税政策上看，与国有企业和外资企业相比，不合理的税费负担仍然过重，一些税收政策不利于鼓励民间扩大投资。比如，对所得税重复征收，民营企业除与国有企业一样要缴纳33%的企业所得税外，税后利润还要缴纳20%的个人收入调节税；某些税收优惠政策将个体、私营企业排除在外，例如国家对企业技术开发费、技术改造投资购买国产设备抵扣所得税的政策优惠；所得税减免政策对外资企业是“从获利年度起”，对民营企业则从开办期起。这种双重征税的税收政策极不利于民营企业的投资扩张。再如，不合理收费问题严重，收费项目“杂”且“多”。大部分民营企业要应付30多个部门，上缴50种税费，其中大部分是各种收费项目；少数地方收费种类多达70余种，其中相当一部分属于不合理收费。
　　从融资政策上看，民间投资及民营企业缺乏有效的融资渠道。资金短缺一直是困扰民间投资发展的瓶颈，制约了民间企业的投资能力。当前，民间投资资金来源主要还是靠自我积累，滚动发展，金融机构的信贷支持十分有限。一方面，由于银行对民营经济贷款存在抵押担保难、跟踪监督难和债权维护难等问题，民间投资很难从各类商业银行获得信贷服务，绝大多数私营、个体企业的资金来源主要靠民间集资和自身积累，导致融资渠道窄，资金成本高，企业负担重。另一方面，我国证券市场主要面向国有大中型企业，而民间投资由于规模普遍较小，产业层次较低，客观上加大了上市的难度，使得民间投资难以通过直接融资来弥补资金缺口。
　　从其他政策上看，民间投资及民营企业在工商登记、广告宣传、劳动用工、土地使用、职称评定、出具证明、户口申报以及享用各种社会服务等方面，都不能与国有企业和外资企业享受同等待遇，甚至缺乏企业合法经营和正当权益的法律保护和安全环境。
　　此外，促进民间投资的相关政策法规还不够健全和配套。目前，投资审批制改革尚不到位，项目审批环节过多过严，特别是对民营经济投资审批的手续繁杂、关卡较多、效率低下，严重影响了民间投资的启动和发展。在有关鼓励民间投资的金融、财税、市场准入等政策方面，也缺乏相应的协调机制和配套措施。
　　二、启动民间投资的对策建议
　　今后一段时期，我国启动民间投资突出的要抓好“一放宽、三改善”。
　　(一)进一步放宽民间投资进入领域，取消对国内非国有单位的投资限制
　　除关系国家安全和必须由国家垄断的领域外，都应允许民间投资进入。凡是已对外商开放的投资领域，都要对民间投资开放。加入WTO后，对外商开放的领域和有控股比例要求的行业，应先行向国内各类企业开放，包括向民间投资开放。此外，凡是对国有、外资投资实行优惠政策的领域，其优惠政策对进入该领域的民间投资同样适用，如对国有企业的贴息技改政策也要在民间企业中实行。凡是预期有收益或通过建立收费补偿机制可以获取收益的基础性和公益性项目，都要引入市场竞争机制，打破所有制界限，破除地区和部门垄断，积极鼓励和引导社会投资，尤其是民间投资的进入。现阶段放开民间投资进入的重点领域主要有：
　　一是基础设施和基础产业领域。在电信、电力、交通、城市基础设施等行业，引进民间投资，打破垄断。在进入方式上，可以通过实行特许招标和投标方式，选择项目法人吸引民营资本直接投资参与基础领域建设与经营；也可以通过建立产业投资基金、发行企业债券等方式吸引民间大量闲散资金间接参与；还可以大力推行BOT、TOT、BLT等方式，推动民间投资进入道路、桥梁、供水、电站、城市污水和垃圾处理、港口和机场等基础设施和基础产业。鉴于目前民间资金较为分散的特点，要积极探索多种形式的投资基金，设立政府专项引导资金，重点引导民间投资投向基础设施和公益性项目，并为民间投资形成稳定的收入预期，吸引更多的民间投资进入。与此同时，要加快推进垄断行业管理体制改革，加快基础领域国有企业的股份制改造，实现投资主体多元化，对那些股份制改造条件暂不成熟的企业应通过发行可转换债券等方式，分阶段实现股份制改革。
　　二是高科技及高新技术产业领域。主要包括信息技术、电子、新材料、生物制药、计算机等领域。鼓励民营科技在电子信息、生物制药、新材料及计算机等广泛的领域实现大发展。通过创办科技企业孵化器、鼓励以智力资本作价参与投资、拓宽国内外风险投资融资渠道、强化保护知识产权等措施，促进民营高新科技产业的健康发展。
　　三是新兴服务业。包括金融、保险、教育、文化娱乐、卫生医疗、旅游、房地产、邮政、电信、传媒、中介机构、信息咨询、商业销售、环境保护、社区服务等服务领域，既是外商投资急于进入的产业，也是民间投资发展空间最大的领域。要进一步改革相关体制，完善配套政策，允许和鼓励民营企业投资兴办教育，参与旅游、信息咨询、中介服务的投资和经营，发展医疗卫生、文化体育、环境保护、社区服务、养老、医疗保健等现代服务业，培育和形成新的经济增长点。对我国加入WTO后，2至5年对外逐步开放的金融保险、电信、专业服务业三大垄断领域，也要尽快打开对民间投资的市场准入通道。
　　(二)继续改善民间投资的政策环境
　　认真清理现行的投资政策，取消不利于社会投资的各种限制性条文，制定鼓励和引导社会投资的政策措施。
　　一要制定对民营经济的行业开放政策。配合国有经济布局的战略性调整以及适应加入WTO对外资进一步开放的新形势，提出“十五”末期若干行业民营经济所应占比重等方面的指导性意见和《民间投资产业指导目录》，明确鼓励、准许、限制和禁止民间投资进入的行业和领域。
　　二要调整信贷税收政策。认真清理和规范涉及民间投资的税费科目，调整不公平的税赋，取消不合理收费；对尚处于创业阶段的民间投资要给予一定的税收支持；有条件的地方，可以通过财政贴息、设立担保基金和投资补贴等形式，引导民间投资投向高新技术、基础设施、公益事业和西部地区；逐步发展为民营经济服务的中小金融机构和信用担保机构，支持有条件的民营企业通过发行企业债券、股票进行直接融资。
　　三要继续调整其他涉及民间投资的政策。坚决制止乱摊派、乱集资、乱罚款现象，在登记注册、土地使用、进出口、工商管理、上市融资等方面，对非公有制经济一视同仁，证券监管部门要在健全完善核准制的基础上，为民间投资项目上市融资提供平等的机会。鼓励有条件的民营企业积极申报自营出口权。
　　(三)继续改善企业融资渠道
　　一要制定并完善鼓励民间投资的信贷政策。国有商业银行要把支持民间投资作为信贷工作的重要内容，完善机构设置，充实信贷人员，制定有针对性的贷款政策和管理办法；要增强服务意识，在规范民营企业财务制度的基础上，增加贷款种类和贷款抵押物种类等新的服务品种，只要符合信贷条件，银行应接受以财产抵押、上市公司以市值抵押等方法，并适当提高现有资产抵押率。要积极、稳妥地发展能够提供适应民间投资需要的服务优质的中小商业银行。
　　二要鼓励建立为民营企业服务的信用担保机构，设立贷款担保基金。有条件的地方，政府要给予必要的财力支持，吸收社会力量、企业群体和其他资金入股。
　　三要建立并完善信用制度，强化整个社会的信用基础。银行可与信誉好的民营企业签订银企合作协议，提供一定的授信额度，在授信范围内简化贷款手续和贷款担保手续。对于实力雄厚、信誉好的民营企业，可以发放信用贷款。
　　四要积极发展资本市场。要按照积极稳妥的市场化运作原则，积极创造条件，建立产业投资基金和风险投资基金。支持具备条件的民营企业，特别是民营高科技企业，通过发行企业债券、股票上市进行直接融资。适时推出二板市场。
　　五要积极开展民间投资项目利用国际金融机构贷款的试点工作。鼓励和帮助民营企业利用国外政府和商业贷款，组织民间投资项目招商引资。
　　(四)继续改善服务环境
　　各级政府要切实转变观念，把促进和引导民间投资纳入国民经济和社会发展规划，本着积极引导、热心服务、依法监管的原则，利用法律、经济和必要的行政手段，引导民间投资健康发展。要精简行政审批程序，提高办事效率，尽快建立民间投资项目登记备案制度。要加快设立专项基金，对民营中小型企业的技术开发、人力资源开发提供资助。有关部门应调整、制定有关政策，使民间投资者在评定职称、评选先进、户籍管理、子女就学以及因商务和技术交流需要办理出国(境)手续等方面，享有与国有单位人员同等的待遇。鼓励建立为民间投资者服务的商会、行业协会等自律性组织，发展为民间投资者提供政策、法律、财会、技术、管理和市场信息等服务的中介组织，帮助民间投资者建立规范的产权制度、财会制度，搞好服务。

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