美国钢材进口保障措施启示中国

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第五期）

栏目名称：学者建议

关键字：钢材进口保障措施

日期：2002年05月25日

美国钢材进口保障措施启示中国

　　想借助WTO就一劳永逸地获得自由和公平的贸易环境是不切实际的幻想。WTO仅仅是通过多边谈判和磋商逐步地推动贸易自由化，并不是已经实现贸易自由和公平的象征
　　中国应当加强在争端的事前或者事后的应对能力。我们听到比较多的是中国准备如何遵守承诺遵守WTO规则，WTO和主要贸易大国紧锣密鼓地监督中国履行承诺的情况，但是中国对其他WTO成员的跟踪和监督很少
　　一方面叫嚷监督中国是否遵守规则和履行承诺，另一方面又不失时机的钻WTO规则的空子，美国最近对钢材进口实施保障措施这一事件给刚刚加入WTO的中国带来了一些重要的启示。中国加入WTO标志着中国对外开放进入新的阶段，中国的国际经济环境、体制环境和政策环境将朝着有利的方向发展。但是，美国违反WTO精神和《保障措施协定》的具体规定而实施保障措施，促使中国清醒地意识到这种环境的转变不会是自动完成的。
　　结合美国保障措施引起的国际经济形势的变化，根据加入WTO的“实战”经历，为了在WTO框架内应对外国的贸易保护主义和保护中国正当利益，中国政府应当尤其注意这样四个方面的问题。
　　第一，加入WTO后，中国的国际贸易环境有所改善，但应当抛弃对国际贸易环境自由化的过多幻想。中国加入WTO解决了与主要贸易大国（美国）的非歧视贸易待遇问题，中国作为一个遵守国际规则的大国形象也进一步得到确立，这都将极大地推动中国对外贸易交流和合作的发展。但是，美国提高钢材进口关税，欧盟随后对钢材进口实行关税配额，这些都再一次清楚的说明，想借助WTO就一劳永逸地获得自由和公平的贸易环境是不切实际的幻想。即使是一直自我标榜为自由贸易急先锋的美国，并不是遵守WTO规则的典范，而是钻WTO规则漏洞的高手。
　　WTO仅仅是通过多边谈判和磋商逐步的推动贸易自由化，并不是已经实现贸易自由和公平的象征。即使美国、欧盟和日本这些最发达的经济体，也频频有保护主义的政策出台。这一次，连使用率一直很低的保障条款都派上了用场，说明美国和欧盟在局部问题上存在严重的保护主义倾向。对此，我们必须继续保持更加清醒的头脑。
　　第二，加入WTO后，中国在维护自身利益时拥有更多的政策选择，但在如何使用这些政策“武器”的问题上存在严重的能力缺陷。中国加入WTO的一个重要的预期收益是可以利用WTO的争端解决机制。这个被称为“WTO皇冠上的明珠”的争端解决机制有三个重要特点：多边谈判而成，同时又是多边参与的；更加规则化导向，强权政治的因素较弱；授权报复机制，对违反WTO规则的政府有一定的惩戒性。换言之，中国加入WTO后意味着中国在国际贸易体系中获得利益、争取公平的政策选择更多，保护自身正当利益的机会更大了。
　　但是，选择更多并不必然意味着收获更大，机会更大也并不意味着胜券在握，需要有良好的操作能力才能化机遇为实惠。具体而言，中国应当加强在争端的事前或者事后的应对能力。事前，主要是跟踪和监督工作。我们听到比较多的是中国准备如何遵守承诺遵守WTO规则，WTO和主要贸易大国紧锣密鼓地监督中国履行承诺的情况，但是中国对其他WTO成员的跟踪和监督很少。然而，美国这次的保护主义政策给我们敲响了警钟：我们也应当跟踪和监督美国等其他国家是否履行了对中国和对WTO的承诺。“预则立，不预则废”。事前的跟踪和监督可以帮助我们争取主动，跟踪和监督的对象包括对其他WTO成员国内法律的修改、有关贸易政策的酝酿、贸易救助措施的调查启动以及重要的国内政治活动（如全国性选举）等。
　　争端的事后，主要需加强的是双边和多边谈判，尤其是向WTO争端解决机制申诉寻求公正裁决的能力。WTO争端解决机制对法律、技术和程序都有十分严格的要求，一方面向WTO提出申诉或进行应诉需要大量的技术性支持，另一方面也需要国内的调查、统计、行政救济、司法审理等符合相关国际标准。从目前的情况看，我们的政府、企业和专业服务行业的技术储备和应对能力都还十分欠缺。
　　第三，加入WTO后，中国的出口产品面临更加开放的国际市场，但目前的制度安排下中国的某些出口仍然十分容易被外国市场拒之门外。中国加入WTO后可以享受WTO成员之间普遍的非歧视贸易待遇，也可以得到《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施协定》和《保障措施协定》的公平适用，但是中国加入WTO后较长一段时间内，中国的出口产品仍然容易受到单独针对中国的进口保护。对中国产品实施特殊进口保护的发生情形主要有两种：在确定中国产品的进口是否为倾销时可以继续使用“非市场经济”的歧视性标准；对中国产品的进口增加适用保障措施的条件比较宽松。
　　《中华人民共和国加入议定书》第15条（a）款（ii）项规定，在确定价格可比性时，如果受调查的生产者不能证明生产该同类产品的产业具备市场经济条件，则该WTO进口成员可使用不依据与中国国内价格或成本进行严格比较的方法。也就是说，进口国调查中国进口是否属于倾销或补贴产品的主管机关在某些情形下可以继续对中国产品使用“非市场经济”标准，即不以中国的国内价格和成本为比较对象，而以其本国或其他第三国的成本和价格为比较对象。以“非市场经济”的比较方式来判定中国产品是否倾销或补贴产品，这种方法的主观性太强，对中国不利。
　　如果遇到其他WTO成员调查中国产品是否倾销或补贴时利用“非市场经济”标准，中国企业应当努力适用《议定书》的其他条款，即：明确证明生产该同类产品的产业具备市场经济条件，或者根据该WTO成员国内法证实中国一特定产业或部门具备市场经济条件。因此，中国企业和行业协会应当加强“明确证明”、“证实”的能力，政府应当为企业和行业协会提供充分的支持和协助。
　　在中国加入WTO之后12年内，WTO其他成员可以在比较宽松的条件下对中国进口产品实施特殊保障措施。GATT第19条和WTO《保障措施协定》中对实施保障措施规定的条件十分严格，只有当“正在进口之其领土的一产品和数量与国内生产相比绝对或相对增加，且对生产同类或直接竞争产品的国内产业造成严重损害或严重损害威胁，方可对该产品实施保障措施”。而对中国的“特殊产品过渡性保障机制”，条件要宽松得多：不是一般条款之中的“造成严重损害或严重损害威胁”，而是“造成市场扰乱或市场扰乱的威胁”。由于对“市场扰乱”的界定并不明确，因此中国要对此类保障措施进行有效的防护难度很大。从相关的条款分析，应尤其注意提供这样三个方面的数据：受影响的WTO成员是否考虑了客观因素，受影响的进口国在采取保障措施之前是否提供合理公告、听取拟议措施适当性的意见和证据，实施的保障措施是否符合必要的时间限度。而这些数据的收集和积累，需要中国国内有关政府部门的技术支持，也需要企业和行业协会的自主努力。
　　第四，加入WTO后，中国可以采取规则允许的反倾销、反补贴和保障措施来合理的保护国内产业，但是应当注意WTO对保护措施的使用有着比较严格的限制条件，钻规则的漏洞还为时过早。《反倾销协定》、《补贴与反补贴措施协定》和《保障措施协定》就是对GATT1947相关条文的细化，进一步增加了限制性条件，避免WTO成员的滥用。加入WTO后，中国不仅可以援引这些协定保护自己免受不合理贸易救助措施的损害，而且也可以在适当的条件下使用这些贸易救助措施合理的保护国内产业。但是，至少在目前情势下，实施保护措施时应注意对相关协定的严格遵守。
　　这有三个方面的原因：首先，从政治上考虑，遵守规则可以确立中国良好的国际形象。中国加入WTO前，对中国能否切实遵守规则履行承诺，世界上有不少人抱有怀疑态度。如果中国有比较严重的违反WTO规则的保护主义政策，不符合中国改善国际贸易和投资环境的真实愿望。其次，从经济利益看，违法规则可能带来严重利益损害。如果被WTO裁定违反WTO规则，那么相关成员可以实行报复性进口限制措施，由于中国经济实力还比较弱小，国民经济对贸易的依存度较高，有限范围的保护措施很可能导致更大范围的损害。最后，从技术上看，中国要想绕过WTO规则进行不适当的保护措施十分困难。从已有的WTO争端解决案例来看，专家小组和上诉机构对实施贸易救助措施的审查非常严格，对有关条文的解释也倾向于保证适用对贸易救助的限制条件。前文阐述的WTO审查美国保障措施的案例，也充分说明了这一点。因此，中国当前的最好战略是诚实守信，而不是努力钻规则的漏洞。诚实守信可以保障最基本的利益和权利，相反，在目前的形势和技术能力下，钻规则的漏洞则可能得不偿失。

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