财政预算报告解读：通过积极财政政策扩大和培育内需

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第三期）

栏目名称：专家解读

日期：2002年03月25日

财政预算报告解读：通过积极财政政策扩大和培育内需

　　通读今年的财政预算报告，可以感到一个突出的特点，就是非常明确地提出，要通过继续实施积极的财政政策，进一步扩大和培育内需，保证财政收入的稳定增长，为国民经济的发展和各项重大方针政策的落实提供财力保证。
　　收入增加较多　收支压力较大　
　　从去年的财政预算执行情况来看，一个明显的特征是财政收入增加较多，但是财政收支压力也较大。
　　2001年全国财政收入完成16371亿元，增长22.2％；全国财政支出完成18844亿元，增长18.6％；财政收支相抵，赤字为2598亿元。这三个数字说明，去年全国财政收支都超额完成了预算，中央财政赤字控制在预算之内。
　　收入的增加使财政开支的重点得到了保证，比如，科技教育投入的逐步增加，去年中央财政教育支出完成213亿元；农业投入进一步加大，税费改革试点转移支付、扶贫支出和退耕还林支出、农业综合开发支出增大，巩固了农业的基础地位；中央财政用于工资性支出的转移支付的资金达到892亿元，缓解了中西部地区欠发达地区县乡工资发放困难。
　　但是，从预算报告中也可以看到，虽然去年全国财政收入比上年增长了22.2％，但是其中除了经济增长带来正常收入外，也包含了一些特殊性因素，比如车辆购置附加费改为车辆购置税并纳入预算管理，就增加了266亿元，还有减持国有股收入122亿元等。如果扣除特殊性的增收因素，全国财政收入比上年增长17.9％。
　　另一方面，虽然财政收入增加较多，但是，有些增加的财政收入是有指定用途的，不能用于其他方面的开支，在需要增加开支的重点项目又比较多的情况下，财政收支的矛盾依然没有得到根本性的缓解，矛盾依然比较大。比如，去年增加的财政收入很大部分用到了急需的社会保障基金和增加工资开支上。从财政运行情况看，财政收入增长不平均，部分县乡财政还比较困难，2001年各地拖欠当年国家统一政策规定的工资达到65亿元，还不包括2001年以前的工资“陈欠”问题，这也是制约财政收入稳定增长的问题。
　　实施积极财政　培育扩大内需
　　针对目前的国内国际经济形势，中央明确提出今年要继续坚持扩大内需的方针，实施积极的财政政策，这一方针也在预算报告中得到了充分体现。
　　预算报告中提出，今年拟发行长期建设国债1500亿元，其中1250亿元列入中央预算，250亿元代地方政府发行。发行国债的目的主要是为了加大基础设施建设力度，带动固定资产投资增长。值得注意的是，预算报告明确了发债收入主要用于在建国债项目、西部开发项目、重点企业技术改造、南水北调、京津水资源保护工程、农村基础设施、公检法和高校扩招所需基础设施方面的建设。在国债安排上可以看出一个特点，这就是原则上不上新的项目。
　　从1998年实施积极财政政策到2001年底，国家财政共发行长期建设国债5100亿元，这一政策对遏制通货紧缩和促进国民经济的快速健康发展发挥了重大作用。目前，人们所关心的是在发行这么多的国债后，项目效益如何，如何防止无效投入，债务风险多大。预算报告中披露，2001年中央财政赤字2598亿元，占GDP的比重为2.7％；债务余额为15608亿元，占GDP比重为16.3％，都在安全线以内。客观地看，我们的一些主要债务指标还是在国际上公认的安全线之内，但是，由于债务数字在短期内增长较快，人们对此的关心也是正常的。应当说，积极的财政政策需要良好的宏观经济环境，需要财政收入的稳定增长，一些长期积累的潜在财政风险也需要采取措施逐步加以消化。
　　在日常的印象中，积极财政政策似乎就是发行国债，扩大投资。事实上，发行国债和扩大投资是积极财政政策的主要内容，但不是唯一的内容。2002年的积极财政政策还包括调整和完善分配制度、推进税费改革和整顿财经秩序等内容。比如，预算报告提出，今年中央财政要安排社会保障性支出860亿元，以促进国有企业改革、维护社会稳定；今年还要继续提高机关事业单位基本工资，并相应增加机关事业单位离退休人员离退休金，中央财政将增加专项支出118亿元，用于工资性支出的转移支付的资金将达到1180亿元。这些政策也是和扩大内需的政策相联系的，因为要扩大内需，首先必须增加居民特别是低收入群体的收入，培育居民的购买力。如果不保护和培育居民购买力，扩大内需就是一句空话。
　　关注预算改革　强化预算监督
　　如果我们不去细心观察，每年一度的财政预算报告看起来似乎仅仅是一连串的数字堆积。实际上，预算报告体现的是一种制度性的变化，因为预算报告向全国人民公布了政府开支的主要安排，提高了政府运作的透明度，关系到我们每个人的切身利益。比如，增加社会保障支出，提高工资问题，扩大内需的具体措施等，无不和我们密切相关。正是这些措施在预算中的明确，使我们的政府成为一个在财政收支上看得见的政府；让大家更清楚地看到，我们的政府是一个真正为人民服务的政府。正是在这个意义上，预算报告不是一个简单的数字汇总，而是一个影响巨大的政府在财政方面的工作报告。
　　在今年的预算报告中，除了政府的主要财政开支安排外，还提出了要深化“收支两条线”改革，规范财政资金收支行为；稳步推进部门预算改革，强化预算管理；进行所得税收入分享改革，促进地区经济协调发展等项财税改革措施。应当说，这些都是当前具有政治、经济和社会意义的重大改革，也是当前财政改革的重要内容。比如，深化“收支两条线”改革，是构建公共财政框架的主要内容，是整顿和规范财经秩序、推进廉政建设的重大措施；推进部门预算改革，对规范财政管理，规范政府行为，从源头上、制度上预防和治理腐败都具有重要意义。从一定意义上来看，堵塞制度上的漏洞，就能在一定程度上降低腐败现象出现的可能，而预算制度的改革就是为了堵塞制度上的漏洞，对我们社会经济发展将产生巨大的影响。
　　因此，每年一度的预算报告的发布，都应当引起我们的关注。比如，从今年1月1日推出的所得税收入分享改革，就是为了规范中央和地方政府之间的分配关系，减缓地区间财力差距的扩大，支持西部大开发和逐步实现共同富裕，所产生的影响也是不可低估的。我们会在不太长的时间里看到改革带来的变化。

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