2002年：一手推进投资一手培育需求

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第二期）

栏目名称：学者建议

关键字：投资，需求

日期：2002年02月25日

2002年：一手推进投资一手培育需求

　　在国内有效需求不足的局面没有根本改变、外需明显减弱的新形势下，2002年我国应保持近年来宏观调控政策的连续性和和稳定性，继续坚持扩大内需方针，实行积极的财政政策和稳健的货币政策，财政政策的重点根据国内外形势变化作适当调整，进一步激活民间自主性经济增长因素。对2002年宏观调控政策提出以下建议。
　　一手推进投资
　　——年初保持1500亿元建设国债规模不变，年中根据实际形势变化再决定是否扩大国债增发规模。我们认为，目前面临的国际经济问题与亚洲金融危机突发时的情况不同：第一，亚洲金融危机是短期冲击，当前的世界经济放缓可能持续时间较长，用增发国债或降低利率的短期政策手段来应对当前的长期性国际经济问题效果有限；第二，亚洲金融危机突发时我国当时实行适度从紧的财金政策，政策调整较急，而这次由于我们对世界经济放缓早有思想准备，在2000年国民经济出现了重要转机后仍坚持实行积极财政政策，已经对此“利空”有一定程度的提前消化，面对诸多不确定因素，待2002年年中视国际环境变化再作决定可预留下调整余地；第三，国债投资手段如果连续使用，由于“理性预期”作用，本身存在政策效果递减现象，我国已经出现建设国债带动配套投资的比率下降，适合政府投资的、不产生“挤出效应”、有经济效益因而银行愿意配套贷款的好项目、大项目越来越少等情况，不到万不得已慎用加大中央国债发行规模的政策。建议2002年年中需要加大政府投资力度时，可考虑给财政状况较好的东部地区发债额度，发行地方公债，或对有可靠收益的基础设施项目发行项目债券。
　　——积极财政政策由过去几年的以增支为主转向增支与减负并重，注重激活企业活力。建议推出以大规模减轻企业和农民负担、增强企业和农民自主投资能力、启动民间投资的各级政府减费计划。近几年我国正连续出现税收高增长，我国各级政府不合理收费问题非常严重，企业和农民在正当税收以外承受着严重的税外收费负担。根据我国各级政府税费征收现状，虽然我国不具备大规模减税的条件，但通过清理整顿各级政府部门不合理收费减轻企业和农民负担的政策余地很大。建议在依法征税、不收过头税、保证税收正常增长的前提下，通过各种有力措施减轻企业和农民税外收费负担，特别是给农民休养生息的机会。要抓紧研究增值税转型方案，创造条件适时出台向消费型增值税转型的方案。
　　——加快投资体制改革步伐，将启动投资需求的重心转向启动民间投资。民间投资增长乏力不应成为增加国债投资的理由，恰恰需要研究连续实行4年政府投资带动民间投资的政策，为什么民间投资启而不动。应当加大投融资体制改革力度，逐步减少甚至取消对民间投资于一般竞争性产业的行政审批，放松垄断领域的投资管制，吸引民间资本参与经营性基础设施建设，减负以增强企业和农民的积累能力，引导商业银行增加对非国有企业、中小企业的贷款。2002年启动投资需求的重心应当转向启动民间投资，部分行业的投资试行备案制，对民间资本愿意投资的有收益的基础设施项目可采用适当形式交给民间资本投资经营。
　　——创造国内外企业的公平竞争环境。2002年是我国入世后的第一年，在不利的国际环境下，外国产品冲击不可避免，但更主要的入世冲击是对政府管理职能的冲击。要继续清理、修订、废止与WTO规则不相适应的法律、法规、规章和政策等，取消外资的超国民待遇和不必要的次国民待遇限制，尽快建立与WTO规则相适应的市场监管法律体系。要通过完善管理法规、规范市场经济秩序来创造国内外企业公平竞争的宏观环境，要抓紧出台内外资企业一致的企业所得税率征收方案。为了保持吸引外资的良好态势，构造我国境内国内外企业公平竞争的政策法规框架，我国必须增加政府收费行为的规范化和透明度，制止各地政府一方面争相出台对外资的越级优惠政策，另一方面出台对国内企业乱收费政策的混乱局面。
　　——采取有力措施解决“三农”问题。应当由财政资金承担的农村基础设施建设和农村教育、医疗等社会事业建设不应将负担推给农民，建议在全国贫困地区用中央财政转移支付的办法保证教师工资支付和减免义务教育学杂费，在国债资金使用上建议适当向农村基础设施和社会事业建设倾斜，多采用以工代赈方式，增加农民务工收入，改善农村生活基础条件。可选择的投资重点有：(1)农村水利建设，特别是小水利和病险水库的整治；(2)加强中西部农村县以下的公路建设；(3)农村学校危旧房改造；(4)农村乡镇医院建设。
　　一手培育需求
　　从经济运行看，虽然前一阶段启动消费需求的系列政策一定程度上引导了消费者心理预期好转，缓解了消费品市场销售增幅下滑的压力，但消费品市场严重的供过于求局面没有得到根本改变，全社会有效需求不足的矛盾甚至更加尖锐，这是造成当前经济增长的内在动力不足的主要原因。
　　全国商业信息中心对全国市场主要商品供求情况的分析结果显示，供过于求的商品1997年下半年占31.8%，1998年下半年占33.8%，1999年下半年占80%，2000年下半年占79.64%，而2001年下半年进一步上升为83%。对商品分类分析，2001年下半年粮食和其他农副产品基本保持供求平衡。但工业产品供过于求情况极为严重，工业生产能力仍表现为严重过剩，市场竞争将更趋激烈。尽管2001年居民消费价格指数和商品零售价格指数在经历了近3年的持续下降后，开始略有回升，但从居民消费价格总水平中带动价格回升的主要因素分析看，部分农副产品价格季节性上涨及居住和服务价格的上调是价格上升的主因，大部分消费品价格仍然下降。根据市场商品供求情况和价格变动情况分析，有效消费需求不足仍是我国商品市场的主要矛盾。
　　上一轮启动消费政策集中出台以应对亚洲金融危机的1998年，市场上供过于求的商品只占33.8%，而现在我们面临的市场上供过于求的商品比例上升到83%，上升了近50个百分点，消费品市场上供过于求的矛盾不仅没有缓解，反而更加尖锐了。从这一点分析，虽然前一阶段启动消费的政策取得明显成效，但启动消费政策所造成的扩张效应尚不足以抵消经济社会体制变迁所带来的经济运行中内生性收缩效应。
　　当前，造成消费需求内生性收缩机制的主要原因有：（1）经济结构转型升级带来的“结构性失业”、企业体制改革引起的减员、农村科技进步所释放出的剩余劳动力向非农产业转移的就业压力等使城乡居民就业稳定性减弱，再就业困难加大，与就业直接相关的收入预期不乐观，消费心理趋向谨慎；（2）我国社会保障体制处于新旧交替，消费者对养老、医疗等新的保障政策、保障程度心存疑虑；（3）我国消费体制与收入分配体制改革不同步，一方面，住房商品化、教育产业化等市场化消费领域迅速拓展，另一方面，人们的工资结构变化滞后，住房、人力资本再生产等市场化消费支出内容还没有在货币工资中相应增加；（4）消费领域社会信用水平较低，虽然进入供过于求的卖方市场，但生产厂商在提供商品或劳务时利用“信息不对称”欺骗消费者现象严重，“消费者主权”的缺失使消费者不敢消费；（5）改革以来收入分配秩序混乱所导致的收入分配不公，使一部分利用权力致富的人集聚了相当多的财富。这些人手中资金虽多，但他们不是真正的企业家，因而不会用于投资，职务高消费又使他们无需消费，因而有相当多的资金游离出再生产过程，沉淀为长期储蓄甚至转移到国外，不能形成国内有效消费需求。
　　消费需求内生性收缩机制这一长期因素在2002年严峻的国际经济形势背景下，会明显影响国内消费者的短期情绪，从而对消费品市场产生不利影响。从国家统计局提供的消费者景气指数调查结果看，2001年7月份以后一改前两年指数不断上升的态势，开始全面连续下降。消费者对宏观经济的满意指数从7月份的97.2点回落至96.4点，下降0.8点；消费者预期指数从7月份的98.7点下降到97.8点，下降0.9点；综合反映消费者对当前经济评价和经济前景预期的消费者信心指数由7月份的98.1点下降到97.3点，下降0.8点。从消费者景气调查的走势可以看出，2002年消费品市场将出现增长速度逐步回落的趋势，预计2002年全社会消费品零售总额将实现40200亿元左右，增幅回落到8.6%左右，比2001年下降1.3个百分点。只有出台大力度的启动消费的相关政策，才能使消费品市场增幅保持在9%以上。预计2001年城镇居民收入提高7%、农村居民收入提高4%，2002年城市消费品市场仍然是主流市场，城市消费品市场增幅可望达到10%以上的增幅，农村市场增幅约7%左右。我国居民消费结构升级继续呈城市先行、城乡互动的格局。
　　当前，国际国内形势发生了变化，在启动消费的短期政策初见成效的基础上，进一步启动消费，可以立竿见影的短期政策不多了，启动消费需求的重点要从短期政策向长期制度建设过渡，重点是将促进消费增长的短期政策与建立新的消费增长机制结合起来。
　　千方百计扩大就业，以制度创新破除农村劳动力就业的城乡“栅栏”。2002年国际经济衰退和国内景气下降将使就业压力进一步加大，入世对农业等产业的就业影响逐步显现，千方百计扩大就业是保持城乡居民良好收入预期、提升消费者信心的关键。要进一步放宽政策，简化工商登记手续，对下岗、无业人员自谋职业和自主创业在税费等方面采取更有力的鼓励政策。同时，劳动就业工作要改变重城镇轻农村的偏向，劳动部门不能只管城市不管农村，要从政府部门职能安排上建立城乡一体化的劳动就业管理体制。城乡就业的协调，改革就业管理体制的趋势是打破城乡二元分割，在市场基础上相互开放，及时废除限制农民进城就业的不合理的地方政策。要进一步提高就业在政府工作中的地位，强化政府责任。各级政府要从宏观经济决策角度考虑，把农民就业纳入国民经济和社会发展的总战略加以部署，要把农民的转移就业率作为政府工作业绩的考核指标。
　　适时降低利率，进一步扩大消费信贷，继续优化信贷结构。1996年5月到1999年9月，我国央行曾经7次下调人民币存贷款利率，降息政策对于扩大消费、特别是刺激消费信贷的扩张，促进经济回升起到了积极的作用。2001年以来，世界各国普遍多次降息，国际市场多数能源原材料价格下降到近30年～40年来的最低点，我国物价走势趋降，通货紧缩压力挥之不去，经济增幅再次回落，有必要再次下调人民币存贷款利率，运用货币政策工具刺激需求。在消费信贷规模已经占当前贷款总规模4成以上的情况下，降息对扩大消费信贷和减少银行存差都将有明显作用。
　　提高个人收入所得税起征点，实行私人购房、购车所得税抵扣政策。税收政策对消费的直接影响主要体现在两方面：一是对少数商品如烟酒、化妆品、小汽车等征收特别消费税，对私人买卖房屋也征收契税等，基本上是对定性为奢侈品的商品或劳务征收消费环节税；二是对个人收入超过基本生活费部分征收个人所得税。这些税收政策大多数是在80年代中期出台，一起沿用至今。在过去的15年～16年中，中国的宏观经济环境发生了根本性变化，当时的商品严重短缺、总供给大于总需求、持续高通货膨胀等经济运行中的主要矛盾已经转化为目前的有效需求不足、商品相对过剩、通货紧缩阴影挥之不去，宏观经济政策取向已经由当时将抑制通货膨胀作为经济工作首要任务、实行财政货币政策两个适度从紧转变为当前努力扩大内需、实行积极的财政政策和稳健的货币政策。在宏观经济环境和宏观经济政策都发生根本性变化的背景下，过去出台的以抑制消费需求膨胀为主要目的的税收政策不应该再继续沿用下去，而必须根据扩大内需的经济工作方针作出必要的调整。城镇居民人均年消费性支出，1985年为673.2元，当时规定的工资、薪金收入减除费用即免征额为每月800元，2000年城镇居民人均年消费性支出上升到4998元，工资、薪金收入减除费用即免征额至少应当提高到每月2000元。同时，为了应对当前严峻的经济形势，建议2002年～2004年3年内对私人购房购车实行个人所得税抵扣政策，促进消费结构升级。
　　继续提高公职人员工资水平，带动城乡居民收入水平的上升。为什么我国在应对世界经济衰退时，要采取增加居民收入而不是冻结或减少收入的非常举措？原因之一是世界其他国家经济停滞甚至负增长，而我国虽然经济增长率略有下降但仍保持7%以上的较快增长，经济较快增长为我国增加居民收入提供了根本保障。原因之二是我国90年代以来居民收入增长率长期低于经济增长率，1993年～1998年农民人均纯收入实际年均增长5.6%，城镇居民人均可支配收入实际年均增长5.3%，而同期国内生产总值实际年均增长9.9%，分别相差4.3个和4.6个百分点。收入增幅长期过份低于经济增长率，使我国在实行扩大内需方针时，消费需求的扩张明显受到较低收入水平的制约。为了扩大内需，我国有必要提高城乡居民（特别是低收入者）的收入水平，一方面有利于改善居民的收入预期，另一方面直接增加居民收入以增加现实购买力。政府直接可操作的是提高财政供养的公职人员工资水平，当前提高公务员工资水平还有利于增强入世后公务员队伍对人才的吸引力。
　　减轻农民负担，扩大政府对农村教育、交通等公共品的投入。在市场经济条件下，在收入分配两极分化的背景下，教育是政府给予每一个公民“起点平等”的保障，是调节收入分配的关键举措。可考虑在中西部农村试行全免学费或大部分免除学费政策，逐步使全国义务教育免费化。

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