刘世锦：以结构调整带动扩大内需

报告名称：中国宏观经济政策报告（2002年第二期）

栏目名称：学者建议

关键字：结构调整，扩大内需

日期：2002年02月25日

刘世锦：以结构调整带动扩大内需

　　一、结构调整的新进展和几个值得重视的趋向
　　近一个时期来，在国民经济增长保持良好态势的同时，结构调整也出现了若干有意义的进展。
　　一是住宅、汽车等产业增长迅速，已在一定程度上开始发挥新型主导产业的作用。住宅产业近年来保持了快速增长态势，商品房销售面积和销售收入等主要指标均保持了20%以上的增长速度。今年1至7月份，全国房地产开发累计完成投资2652亿元，比去年同期增长31.6%，增幅比去年同期增加7.5个百分点，是第三产业增速最快的行业。对个人商品房销售额占到商品房销售额的85%，私人商品住宅需求增长已成为带动房地产业快速增长的主要力量。汽车工业近3年来销售收入增长速度一直保持在16%以上。今年上半年，汽车工业销售收入增速进一步提高到25%，成为仅次于电子和通讯产品制造业的快速增长行业。同整车生产相比，汽车零部件工业增长更为迅速，今年上半年，其出口保持了40%以上的增长率。
　　二是西部投资增长显著加快。其中东部地区完成1973亿元，增长29.4%，而中、西部地区的增速分别达到36.7%和40.3%，明显高于全国的总体水平。
　　三是我国在若干领域的制造业竞争优势逐步显现。今年以来，国际跨国公司将其生产制造基地向我国转移的力度加大。在移动通讯领域，飞利浦电子集团将其手机生产力量全部转移到中国深圳的合资企业；西门子公司将其上海基地的手机年产量从目前的1000万部提高到明年的1400万部，使之成为西门子在德国之外唯一的移动电话生产基地；爱立信计划扩大在中国的手机产量，将中国的生产企业作为其全球四大供应中枢之一；摩托罗拉、诺基亚等公司也扩大其在华生产规模。据报道，在东京证券交易所上市的1143家企业中，有一半的企业表示将在3年内把生产基地外迁，其中70%的企业将中国作为主要目的地。
　　四是原来增长缓慢的煤炭、冶金等行业增速提高。今年以来，煤炭行业销售收入增长速度达到15%，首次超过工业平均增长速度。高耗能的重工业和原材料工业增长加快，国际油价波动，拉动国际煤炭需求增长等，是煤炭行业增长速度提高的主要原因。关闭、整顿小煤矿等措施也对行业供求关系变化起到了一定的作用。受建筑、机械、轻工、汽车等主要耗钢行业增长加快和国际钢材需求增长的影响，去年以来冶金行业也出现了较高的增长速度。不过，这些行业增长的可持续性尚缺少稳定基础。
　　五是一些城市的户籍制度改革迈开步伐。一个时期以来，各地对户籍制度进行了力度不等的改革，进展较大的有广东、浙江、安徽、上海、河北、四川、重庆、陕西等地。安徽在全省范围内推行户籍改革，已把小城镇户籍改革的做法引入大城市，包括省会合肥。广东拟取消传统的农业户口、非农业户口的划分，实行本省户籍人口按照实际居住地登记户口的原则，包括广州、深圳在内的各类城市，将以准入条件取代进城人口控制指标。浙江宁波近日全面实施户籍制度改革，取消了对进城镇落户指标的限制，实行按居住地登记户口，并且对迁入公民居住和收入的要求更加宽松，等等。
　　在以上变化中，值得关注的是住宅、汽车等产业主导作用的逐步形成，国际生产制造基地向我国的转移，以及户籍制度改革等。这几个变化趋向对于我国的结构调整和经济社会发展全局的影响将日趋重要。
　　二、把结构调整作为扩大内需的主要着力点
　　今年以来，受国际经济特别是美国经济增长减缓的影响，我国出口增速下降。外需不振，扩大内需的重要性进一步突出。无论是近期，还是在中长期，结构调整都应当成为扩大内需的主要着力点。对此，需要明确若干重要的认识和政策问题。
　　以城市居民住、行问题的解决为结构调整的龙头。市场经济的一个基本特点，就是以居民消费需求作为经济运行的出发点和归宿点。现阶段我国经济依然处在城乡居民收入和消费水平存在显著差异的二元结构状态。城市居民的消费结构升级是整个国民经济快速、稳定增长的“龙头”。它首先能够带动一批新的主导产业的发展，只有扩大经济总量规模，带动农民向非农产业的转移和收入水平的提高，进而再为一大批传统产业创造市场，增加城市就业者的收入，经济增长全局才能活起来。农民收入增长缓慢表面上是农业和农村的问题，根子是非农产业和城市提供的就业规模不足，而就业规模不足在很大程度上是城市消费结构和产业结构升级受阻。目前城市居民消费结构升级的重点是解决住、行问题，住宅、汽车等产业的主导地位就是以此为基础形成的。
　　以加快农民进城及其稳定化、制度化为结构调整的主线。城乡矛盾是现阶段我国诸多结构性矛盾中的主要矛盾。扩大内需、农民增收、经济持续增长、保持社会稳定等，说到底都取决于城乡结构矛盾的化解程度。为此，一方面，要通过消费结构和产业结构的调整、升级，为农村人口向非农产业和城市的转移创造更多机会；另一方面，要使那些一只脚已经踏进城市的农民能够稳定下来，并得到必要的制度保障。目前，被称为“农民工”的城乡间流动人口，即便是保守估计也有六七千万人，有的估计上亿人，其中相当多的人在城市居无定所，就业受到歧视，在城乡间处于“漂浮”状态。这种状态增加了农民向城市转移的不确定性，也对城市稳定带来了负面影响。因此通过户籍制度改革及其他政策调整，使有合法住所、稳定职业和收入来源的“外来人口”在城市就业和生活得到制度保障，不仅可以加快城市化进程及其可持续性，而且可以大大改善农村人口进城的预期，从而产生不可忽视的市场需求。比如，要求有“合法住所”，可以拉动住宅产业及相关的城市基础设施建设；取消由于农业和非农业户口划分而形成的“身份歧视”，可拓宽农村人口在非农产业的就业渠道，增加就业的稳定性，提高其收入和消费水平。
　　以国际上生产制造业基地向我国转移为契机，推动产业结构的调整和升级。近年来加工制造能力向我国转移较多的包括家电、计算机、移动通讯的行业，与我国原有一些具有优势的加工行业相比，技术含量和附加价值有较大提高。在可预见的将来，汽车等行业加工制造能力向我国转移的速度也会加快。国内外出现了中国正在成为“世界性制造业中心”的议论。这种现象的出现，首先是因为与发达国家相比，我国在部分生产要素上具有成本的竞争优势。日本经济产业省对7个国家和地区的152项工业产品、33项产业服务，选择2000年9-11月的时段，将中日两国进行价格比较，结果显示，与中国内地相比，日本工业产品的价格为2.49倍，产业服务价格则高达8.44倍。有些日本公司认为，中国之所以成为日本转移生产基地的首选地，是因为中国的人力成本仅为日本的1／30。其次是因为我国已经具备了较好的制造业基础，生产技术和管理水平的提高，使我国与发达国家之间的产品差距逐步缩小，这是吸引国际加工制造能力向我国转移的重要条件。从我国产业发展的趋势看，在经历了轻纺工业、重化工业为重点的发展阶段后，目前正在进入以较高技术含量和附加价值的加工组装制造业为重点的发展阶段。这个阶段的到来与国际加工制造能力向我国转移的“吻合”决非偶然。在这一背景下，一方面要发展新兴制造业，另一方面要改造和提升原有的制造业，特别是装备制造业，以推动我国产业结构上一个大的台阶。
　　优先推动与结构调整相关的改革，以内需扩大程度作为判断结构调整成效的重要尺度。结构性矛盾的背后，通常不同程度地存在着体制和政策问题。推动结构调整，必须贯彻改革的精神和思路。具体地说，要通过改革排除种种体制和政策障碍，形成一套与市场经济相适应的结构调整机制。考虑到扩大内需的重要性和紧迫性，当前和今后一个时期，应当优先推进那些对结构调整有关键意义的改革，并将内需扩大程度作为衡量结构调整效果的重要尺度。按照这一思路处理改革、调整和发展的关系，短期内对于扩大内需、保持经济较高的增长速度是必要的，中长期内对推动其他领域的改革也是有利的。
　　三、当前结构调整的优先领域
　　从以上认识出发，近期的结构调整应优先从如下领域展开。
　　第一，着力培育和推动住宅、汽车等新型主导产业。在这方面，进一步放开对消费结构升级的体制和政策限制，改善消费环境，仍有不少事情要做。福利分房制度停止运转后，如何将原有的单位买方和建房的资金转化为职工现实的货币购买能力，使住宅产业的发展有广大而持续的市场需求基础，是一个紧迫问题。从各地的情况看，进展是不平衡的。进展不快的地方已经出现了由于新老体制转轨不顺而导致的市场需求“断档”问题。住房货币化分配的思路基本是清楚的，配套政策也大多有了，关键是要下功夫理顺利益关系，使政策尽快落到实处。汽车消费政策和消费环境问题近一个时期为社会各界所关注，有关部门出台了放开价格、减少和调整收费等政策，出现了好的势头。但消费政策的调整还不到位。除此之外，消费环境的整体改善还需要城市发展战略、交通布局和财税政策的调整相配合。值得一提的是，需要重视消费政策出台的方式和时机。如果风声很大，政策又迟迟出不了台，必然影响消费者预期，加剧持币待购行为，对近期的汽车生产增长形成直接制约。
　　第二，进一步放宽行业进入限制。这个问题提出已久，但进展不快。其原因除了认识、政策问题外，日益增多的是利益冲突问题。原有的行业进入者不大欢迎新的进入者，不希望面对强度增加的竞争，不愿意放弃垄断带来的诸多好处。当前强调这个问题，既是结构调整、拉动社会投资的需要，也是适应WTO规则的需要。放宽行业限制可将重点放在如下三个领域：一是放宽对汽车等新型主导产业的进人限制。有关部门已提出汽车行业要改革行政性审批办法，但一批新进入者仍然无法获得“准生证”。这种状况恐怕不宜再拖下去。二是与电信、电力、铁路、民航、保险、金融等有一定程度垄断的行业改革相结合，放宽对某些适宜引入和加强竞争环节的进入限制。三是放宽对城市基础设施领域的进入限制。随着我国城市化进程加快，特别是轨道交通等大型项目的建设，需要大量的资金投入，仅靠政府的财政支出是远远不够的。应当实行“能用市场办法的尽可能用市场办法，不能直接用市场办法的，通过政府财政补贴，使社会投资能够获取平均收益”的原则，鼓励、引导外资和国内民营资本大量进入基础设施领域。在这方面，一些城市的成功经验值得总结和推广。
　　与此相关的一个问题是如何防止新的行政性重复建设。这也是有些同志对放宽行业进入限制的忧虑所在。解决这一问题的基本思路应是“放开市场、管住政府”。对行政性重复建设，治本之策是改革政府和国有企业的投融资体制。在改革尚未取得实质性进展以前，应当明确规定“政府的财政资金不能投人竞争性行业的加工项目，也不能强制国有企业投资于上述项目”。对非国有投资者可能出现的盲目投资，政府的职责在于提供信息、加强引导，而不是限制进入。应当相信他们比政府更关心自己投资的后果。
　　第三，抓住国际制造业向我国转移的机遇，加强国内有关行业的兼并重组，提升我国制造业的整体水平。国际制造业向我国的转移，将会成为外资进入的新亮点。应当抓住这一机遇，通过合资、合作等形式，提高相关产业的技术水平和前向后向带动能力，改善产业组织结构，逐步形成若干个有特色和国际影响力的制造业基地。装备工业也应利用由此产生的市场机会，加快结构转换。国际制造业的转移，特别是跨国公司制造能力的转移，已经并将继续对我国某些有优势的企业和产品形成竞争压力，这一点在家电行业表现得较为明显。就家电行业而言，这些年来经过充分竞争而获得了迅速发展，但持续的价格战使企业的盈利能力大大下降。面对跨国公司新的竞争压力，应当说已经到了认真考虑推进兼并重组的时候了。兼并重组当然主要是企业行为，但政府政策的引导也是必要的。同时，政府应鼓励企业将其扩张更多地放在“向上”(提高研发能力)和“向外”(开拓国际市场)上，使国内形成的竞争力逐步转化为国际竞争力。
　　第四，放宽农民进城限制，制定、实施合理的城市化战略。当前应以加快户籍制度改革为契机，重点解决农民进城的稳定化、制度化问题。除了小城镇取消农业和非农业人口区分，不再实行计划指标管理外，大中城市也要根据各自的实际，适度加快户籍制度改革步伐。取消并不再出台对农村进城人口就业歧视的“土政策”。对户籍制度改革后获得合法身份的农村进城人口，要逐步创造条件，使他们在住宅、教育、医疗、社会保障等方面取得“国民待遇”，并在此过程中逐步改革和调整偏袒“城里人”的福利制度。要通过农村人口进城的稳定化、制度化，拉动新的需求，促进经济增长，进而带动更多的农村人口有序进城。与此同时，对城市发展战略要有足够重视。在推进城市化的过程中，有些地方简单地将行政区划中的政府所在地等同于城市化的重点区域，在自己的管辖范围内，搞一些具有重复性质的基础设施项目。这种思路和做法不符合现代城市的发展规律，将会导致城市化进程中的严重浪费。为此，需要组织力量对全国不同层次的城市体系发展战略进行深入研究，提出规划，加强指导。中央和省一级政府要加强对跨地区基础设施项目的协调能力，把真正需要政府管的事情管好。

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