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报告名称:
中国宏观经济政策报告(2002年第一期)
栏目名称:学者建议
关键字:积极财政政策
日期:2002年01月25日
关于进一步推进积极财政政策的思考
为了应对亚洲金融危机和解决国内需求不足的矛盾,防止经济下滑,自1998年下半年以来,我国实施了一系列积极的财政政策进行反周期调节,有效地刺激了国内需求,为调整经济结构、支持外贸出口,改善投资环境,实现经济长期稳定发展创造了有利条件。如今,积极财政政策已实施了四个年头,如何正确认识我国当前实施的这一政策,并不断充实和完善其具体的政策措施,值得我们认真思考。
一、扩大政府支出与税收的适度增长
根据世界各国调控经济的成功经验,在实施扩张性财政政策时都积极采取扩大政府支出和减税并举的措施,来达到消除通货紧缩,拉动经济增长的目的。而我国在实施积极财政政策的过程中,一方面通过发行国债扩大政府支出,另一方面却迫于收入压力,千方百计增加税收,使税收积极主动的调控机制被排除在外,弱化了税收政策在积极财政政策中的地位和作用。下表列示了近三年来我国税收收入与国民经济增长情况的具体数据:(见表1)
1998
1999
2000
经济增长率(%)
7.8
7.1
8.0
税收收入总额(亿元)
9092
10312
12660
税收增长率(%)
13.2
13.4
22.8
税收增长弹性系数
1.69
1.89
2.85
税收占GDP比重(%)
11.7
12.3
14.2
由此可见,在实施积极财政政策的三年中,我国税收收入一直超经济增长,且两者增长幅度相差较大,税收增长弹性始终居于高位,在2000年甚至接近3。税收的超经济增长带来国家税收集中度不断提高,宏观税负在三年内上升了2.5个百分点。这样,财政政策的扩张性支出和税收政策紧缩性收入形成鲜明反差:扩张性支出拉动投资、刺激需求的同时,又因增税而紧缩了民间投资和消费需求的增长,这种政策取向的初衷也许是想借此提高财政收入占GDP的比重,缩小财政赤字,但其客观上却产生了政策效应的逆向调节,抵消了积极财政政策的实施效果。
一般来说,税收增长与经济增长之间的关系主要取决于下列因素:GDP中“无税产值”的比重、税率的累进性、产业结构、企业经济效益、税收征管水平等。GDP中无税产值比重越低、税率整体累进程度越明显、产业结构中税负较高产业所占比例越大、企业效益越好、税收征管效率越高,税收越有可能实现超经济增长。考察我国的具体情况(即无税产值客观存在以及GDP统计失真,虚报、多报是不争的事实;税制以比例税为主,缺乏累进性;产业结构中税负最轻的第三产业所占比重日益提高而税负最重的第二产业比重逐年下降),近几年税收增长的原因固然有重点行业效益回升和税务机关征管效率提高等正常因素,但也不排除地方政府迫于收入压力,收过头税,寅吃卯粮等非正常因素。无论是哪一方面原因促成的税收超经济增长,客观上都减少了居民和企业的可支配收入,导致税收调控缺位。
因此,今后应着力扭转这种税收政策缺位的局面,及时弥补积极财政政策的缺口,重新赋予税收政策在积极财政政策中应有的地位。首先,抓住机会,摸清各地税源的真实情况,挤掉税收收入中的虚假水分,还税收收入一个真实可靠的基础。其次,改变税收计划基数加增长的传统考核办法,采用GDP税负率作为制定税收计划的基本依据,避免依法征税被税收任务牵着鼻子走。第三,在通货紧缩的条件下要求税收收入总是超经济增长是不切实际的,反过来也会影响税收的持续增长。当前应在政府机构改革、精兵简政,减少税收支出压力的同时,克服财税指标片面求高的思想,以税收收入与经济同步增长为目标,实施科学合理的减税政策。
二、发债增支与防范债务风险
在经济处于低谷时期,政府采取扩张性支出政策必然会增加赤字,而此时弥补赤字又不能依靠增税,只能依靠增加公债发行,所以,在经济处于低谷时期扩大政府支出往往是与扩大公债发行联系在一起的,即发债增支,这也正是我国实施积极财政政策的主要内容。
自实施积极财政政策以来,我国国债规模大幅攀升,1998年国债发行额为3891亿元,1999年升至4015亿元,2000年达到4180亿元。中央财政的债务依存度也始终居于高位,三年依次为60.43%、49.01%、41.05%。与此同时,三年国债还本付息支出占债务收入的比重均在60%以上,这表明,在我国国债的运行中,有近2/3的新增债务收入用于归还到期债务,这是财政赤字和国债规模扩大的必然结果。随着还本付息压力的增大,财政不稳定因素会大为增加,积极财政政策可能带来的债务风险问题已引起理论界和实务界的普遍关注。对此,虽然有些人持乐观态度,认为我国国债负担率(债务累积余额占GDP比重)不到15%,低于大多数发展中国家和地区,且我国在预算内收支之外还存在大量的预算外收支和预算外之外非规范收支,若将其一并考虑进去,则计算债务依存度的分母至少会增大一倍,即债务依存度将降低一半,远没有表面上看起来这么严重,国债规模不存在控制问题。但是,若考虑到我国预算内收支占GDP比重偏低(约15%),而预算外资金一般都有特定用途,不参与政府的统一分配,各种非规范资金更是流入各部门小团体的违规收支中,草率地将其并入财政收入,并以此衡量政府的偿债能力是有极大风险的,债务风险确实客观存在。
今后,继续推进积极财政政策,我们既要正确有效地使用国债这一经济杠杆,又要适度控制国债发行规模及其增长速度,清醒树立债务风险意识,采取必要措施防范债务风险。首先,积极推进财税体制改革,把所有政府收入规范化,尽可能地纳入预算管理,在不增加税负的基础上实现财政收入占GDP比重大幅提高,有效缓解财政支付困难,改善政府偿债能力,从根本上降低国债规模扩张带来的风险效应。其次,适时考虑让有条件的地方政府发行地方公债。在目前国债发行体制下,尽管大量国债资金用于地方投入,但只有中央政府具有国债发行权,这虽然保证了中央政府的融资力度,避免了地方举债可能出现的财经秩序混乱,但却使得国债风险集中于中央。事实上,地方政府通过间接的、隐性的甚至不规范的方式举债的现象已经相当普遍。因此,借鉴市场经济国家的经验,适时修改有关法规,在严格管理的前提下允许地方政府以规范方式发债,使地方债进入公开化、规范化的运作轨道,是大势所趋。第三,科学安排国债投资项目,提高国债资金的使用效率。发债投资的效率取决于投资项目的产业关联度,产业关联度高,通过乘数效应带动的民间投资和消费就多。基础设施投资虽然为经济的长期发展提供了保证,但产业关联度低,乘数效应不明显。今后国债投资项目既要搞基础设施投入,更要注重生产性投入,特别是有效益、有市场、有销路的技术改造投资。
三、减税的政策选择
主动配合积极的财政政策,减税政策应该大有作为。首先,从政策效应上看,减税直接作用于居民和厂商,作用范围广,如果采取降低税率或者非歧视性投资抵免等措施,能影响到绝大部分居民和厂商,对消费和投资的拉动作用很大,尤其是以贯彻产业政策为目的的差别性减税措施还能从根本上提高经济增长的速度与质量,是提高经济长期发展能力的重要政策工具。其次,从实施减税的时机来看,当经济处于衰退谷底时期,经济增长率持续下滑,人们对未来预期十分悲观,由于“凯恩斯陷阱”的存在,减税对居民和厂商的影响较小,无法充分发挥作用,而当经济止跌回稳,人们预期开始恢复时,减税将提高民间投资的预期利润率,推动投资与消费需求的回升,加速经济复苏。因此,当前正是实施减税的最佳时机。
关于减税有两个误区需要纠正。一是减税无空间的观念,不少人认为我国宏观税负偏低,强行减税将直接减少财政收入,加剧财政困难。但是税负低,并不等于政府可支配财力少。大量的收费项目在直接或间接地支撑着政府机器的运行,政府收入的总水平并不低。因此,在规范税费关系的基础上,减税仍有较大的政策空间。同时,减税并不一定意味着减收,科学合理地减税,作为一种有效的激励机制,从长远来看,可以形成经营者的造血功能,反而能起到减一征二的收入效果。二是认为我国税收以流转税为主,减税效应较低。诚然,从西方税收学角度来看,流转税的减税效应似乎不如所得税,但是从我国现实情况分析:首先,流转税在我国税收收入总额中居绝对优势,构成纳税人税收负担的主体,流转税负的减少对于纳税人的触动相应也是最大的。其次,降低流转税负可以减少企业垫支税收的负担,刺激企业扩大生产,若再考虑到流转税在现实生活中并非总能百分之百地顺利转嫁出去,即生产者也要承担相当部分税款,这种减税的刺激效应会更加明显。再次,降低流转税负有利于降低商品价格,从而扩大居民的消费需求。因此,我国实施减税政策应采取流转税和所得税并重的策略。
在减税的具体政策选择上,以调整主体税种的税负为主,实施刺激消费、鼓励投资的税收政策:(1)改生产型增值税为消费型增值税,以消除对固定资产的重复征税,降低企业投资成本,尤其是资本密集和附加值较高项目的税负。(2)减免汽车、摩托车等支柱产业及业已成为日常生活必需品的护发晶的消费税,促进私人消费。(3)按照产业政策实施大范围、非所有制、非地域限制的加速折旧和投资抵免的税收优惠,实现产业结构优化和企业技术进步。(4)提高个人所得税的费用扣除,增加住宅抵押贷款及教育、医疗支出扣除项目。(5)进一步提高出口退税率,实现彻底退税,扩大出口。(6)降低证券交易印花税税率,加速储蓄向投资的转化,带动民间投资。
此外,在实施积极财政政策的同时,还应综合运用货币、物价、证券等手段,采取相关配套措施,建立健全非国有经济和中小企业贷款融资渠道和个人消费信贷体系,改进住房、医疗、教育、社保等一系列改革的推进方式、步骤和力度,增加改革的透明度,避免给人们造成过重的支出预期,以扩大政策实施效果。
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