明年积极财政政策的基本取向：调整支出结构与减税并举

报告名称：中国宏观经济政策报告（2001年第十二期）

栏目名称：学者建议

关键字：积极财政政策，调整支出结构，减税

日期：2001年12月25日

明年积极财政政策的基本取向：调整支出结构与减税并举

　　现在应该考虑的是从多方面发挥积极财政政策的作用，积极的调整财政政策的内容，使之适合目前经济发展的要求。2002年积极财政政策的重点，应该是发行国债与适当的减免税赋相结合、为公务员长工资与加大社会保障支出相结合。
　　积极财政政策仍有必要
　　1998年以来，我国共发行长期国债5100亿元，安排国债项目8600项，投资总规模2.4万亿元，到去年底已完成投资1.5万亿元，占项目总投资的63%。预计到2002年末可以完成投资总量的90%以上。增发国债主要用于加强基础设施建设、支持企业技术改造，部分国债还用于西部大开发。这种以增发国债为主要手段的积极财政政策的实施，在很大程度上弥补了外需的不足、刺激了内需的增长、减轻了社会的就业压力、有效地遏制了经济增速下滑的局面。据有关部门测算，2000年国债投资拉动GDP增长了1.7个百分点，今年国债投资对经济增长的拉动估计应在1.67个百分点左右。
　　除了增发国债，自1999年下半年开始，国家在积极财政政策中又增加了提高居民收入、特别是提高城镇中低阶层收入的内容。调整收入的政策直接促进了居民消费需求的增长，2000年社会消费品零售额在经历1998、1999年两年6.8%的低速增长之后出现了9.7%（扣除物价因素实际增长11.3%）的较快增长；今年1－10月我国消费品零售额增长10.1%，预计全年增长仍会保持在10%。消费需求从低迷转向回升是目前经济增长最稳定的促进因素，而这正是积极财政政策作用的结果。
　　从经济运行的实际分析，积极财政政策在扩大投资需求和刺激消费需求方面均起到重要作用，自1998年以来，我国经济增长波动幅度明显减小，始终保持在7－8%的较快增长，没有出现20世纪80年代末和90年代初期3－4%的低增长。亚洲金融危机期间，亚洲其他国家经济增长大幅下滑，我国经济仍保持了较快增长，这其中积极财政政策的作用功不可没。
　　过多采用发行国债的财政政策存在局限性和负面影响
　　从1998年以来，我国实施积极财政政策的主要方式是增发建设国债，四年中总共发行了5100亿元的特别建设国债，政府投资对于基础建设、教育、环保等方面的建设起到重要作用。但是，过多依靠发行国债方式刺激经济增长，将会产生较大的负面作用。
　　1、国债投资是一种政府行为，过多发行国债不利于我国市场经济的完善　适当发行国债有利于经济发展，但过多发行国债不利于市场经济运行：其一，国债资金投资是政府投资，建设的项目主要是国有项目，形成的企业主要是国有企业。现在，我国一方面用很大的力量对传统的国企进行改革，另一方面又用很大的力量再造一批国有企业。若新建的国有企业在产权关系上还是国有独资企业，体制、机制还是国有独资企业的体制，这些企业必然是国负盈亏而不是自负盈亏，若干年后可能还要进行新的国企改革。其二，国债是由国家集中发行，国债投资项目包括债转股项目、核销银行呆坏账项目、技改贷款项目、上市公司项目等均由国家有关部门审批，而项目的实施者是企业和地方政府，两者是相互分离的主体，不能较好保证资金的有效使用，这与市场经济体制格格不入。其三，把过多的资源集中于政府手中，增加资源配置中的计划、行政色彩，政府对社会资源配置的比例逐步提高的趋势，这显然与适当加大市场配置资源比重的方向不协调，结果有可能是既不保证效率，又不提供公平，政府投资效率递减，可能会导致政府信用、财政信用危机。
　　2、过多发行国债有可能带来财政风险　发行特种经济建设国债的积极财政政策会带来财政赤字逐年增加的后果，对未来经济的发展将产生负效应。虽然目前我国赤字率、债务负担率等指标没有超过国际上公认的一些标准，但由于连续四年发行国债我国财政债务依存呈现较高水平，目前我国财政债务依存度高于20%的国际警戒线。财政债务依存度，含义是当年国债发行额占当年财政支出与债务还本付息支出的比重。按照国际惯例，财政债务依存度控制在20%以内是安全的，而我国财政债务依存度1998年为25.2%，1999年为24.6%，2000年为23%，中央财政的债务依存度1998－2000年分别为60.4%、61.1%和53.5%。数据说明，我国财政债务偿还的压力比较大。
　　此外，考虑财政风险不能仅看是否超过国际通用标准，还要看中国问题的特殊性，中国财政在未来需要承担的负担，远远大于发达国家，因此这些标准未必对中国适用。例如中国的社会保障体系尚在建立之中，如果真正建立全社会的社会保障体系，财政的负担是十分巨大的；再例如国有独资商业银行的大量不良资产，其最后的负担也是财政的。因此，过多发行国债可能带来的负面效应不能忽视。
　　3、过多发行国债有可能带来金融风险　国债项目通常在中央国债资金投入的同时，要求地方资金和银行信贷配套，未来国债资金偿还可以通过发新还旧解决。但是，银行贷款的偿还则必须通过项目本身的盈利解决，而国债项目大多是基础设施，收益性不强，这就给银行信贷带来了潜在的、巨大的坏账风险。
　　4、在国内市场由卖方转向买方、经济发展的原动力开始转向消费者的情形下，单靠发行国债、扩大投资不能有效刺激经济增长　目前国内需求不足，既有投资需求问题，也有受收入制约的最终消费需求不足问题。如果着重解决基础设施的投资，而忽略消费需求的解决，将有可能出现“有路无车跑”的状况。目前我国下岗人数多、收入低，农民收入增长减缓，各阶层、各行业收入差距拉大，这些都制约了国内消费需求的增长。消费需求不足反过来制约生产和投资增长，形成经济运行的不良循环。所以，抓紧解决社会保障欠帐、缩小收入差距、增加低收入阶层的收入，可能比政府持续增加直接投资更有利于促使经济步入良性循环。
　　调整支出结构和减税并重应成为积极财政政策的基本取向
　　积极财政政策包括的内容很广泛，归结起来可分为扩大支出和减免税收两方面。我国目前所采用的增发国债、增加居民收入和发放有指定用途的补贴等均属于扩大财政支出的范畴。目前增发国债的形式国家采用的比较多，它是积极财政政策的有效手段，不能放弃，但在数量和用途上要有所控制、有明确投向，不能不管投资收益和国家财政偿债能力，一味增发国债。国家通过财政支出增加居民收入是政府扩大开支的又一重要方式，它对于刺激消费需求具有重要作用，今后这方面的力度还应加大，但在使用方向要深入研究、适当调整，不能泛泛，收益人应该是最能对经济增长起到促进作用的群体。此外，扩大支出还应更多地向促进农业生产发展、改善农民状况等方面转移。
　　积极财政政策的另一重要方面是减免税收。减税是目前世界主要国家采取的刺激经济增长的较为普遍的财政政策之一，目前美国、日本等国家都相继提出了旨在刺激企业投资的减税计划。从明年起，我国积极财政政策在实施上应改变过去偏重发行建设国债、单纯扩大投资需求的方式，将政府扩大开支和结构性减税结合起来，并重使用。减税包括两方面：一是给生产者减税，二是给消费者减税。减轻企业税赋可以给生产者一个较为宽松经营环境，有利于减轻企业负担，特别是减轻经济效益较好的企业的负担，有利于整个社会生产形成良性循环。虽然国家出台过一些减免税政策，但力度和种类远远不够。对于消费者则应通过减轻直至取消消费税、减少低收入者个人所得税征收、减少利息税征收等方式，间接促使居民收入增加，促其扩大消费需求。由上述分析可见，积极财政政策在减少生产者和消费者税赋方面大有文章可做，减税对经济增长的正面作用要大于发行国债。随着财政体制的改革，我国连续几年财政收入增长超过经济增长，财政收入占GDP比重由1995年的10.7%提高到2000年的15%，国家财力增强，也使财政实行结构性减税具备了经济基础。
　　虽然目前我国不具备全面减税的条件，但可以实行有针对性的结构性减税。鉴于长期发行国债的做法有较大的局限性及负面影响，建议2002年积极的财政政策做必要的调整和适当的转型，将扩大财政支出和结构性减税结合起来，多方面扩大积极财政政策的力度。具体来看，2002年财政政策应作如下的调整：
　　（一）增加财政支出力度的同时，调整支出结构
　　1、应继续增发建设国债，但规模不宜扩大　鉴于2002年国际经济贸易形势有所恶化，并且其发展变化有许多不确定性，外需的增长存在较多的制约因素，而国内民间投资没有启动、消费需求刚性较强、未完工项目需要后续资金、通缩和就业压力增大等客观情况，建议2002年继续发行一定数量的国债，以投资需求的扩大带动经济实现较快增长。由于今年国债投资使用中存在投资效应减弱、由于缺乏好的项目国债投资下拨缓慢等问题，因而明年国债投资发行数量不宜大于今年，保持1500亿元的国债发行规模即可。
　　2、调整国债投资资金的使用方向　经过几年的建设，目前基础设施建设的供给能力大大提高，继续扩大基础设施建设显得并不那么迫切，因而国债资金投向应适当向其他方面转移。
　　首先，国债投资应由基础设施投资逐步投向有市场、有潜力的制造业，同时加大用于装备工业的投资比例，以增加投资的经济效益、尽快提高我国产业的国际竞争力。
　　其次，国债投资应向农业和三产发展，对于农业应加强农村基础设施建设，例如可用新增国债资金实施“村村通公路”的工程；对于三产应加强信息产业的投资建设。
　　第三，适当增加国债对企业技术改造投资的贴息规模、扩大贴息范围。目前财政贴息贷款占国债总额的比重较小，不利于进一步带动社会投资的增加，也不利于产业结构的加快调整和升级。建议明年将国债贴息规模扩大到130亿元。国债贴息范围的扩大应从以下三方面展开：一是由国有企业向民营企业扩大，应从2002年度起逐步取消享受技改贴息优惠政策的企业所有制限制。技改贴息要坚持技术进步的标准，对国内企业（不分所有制）只要技改投资项目确实达到国际国内先进技术水准、市场前景良好的都可给予贴息优惠，要特别重视对装备工业技术改造和高新技术产业化项目，以及其他可以带动结构升级的技改项目的贴息支持；二是增加对就业容量大的中小企业、第一产业和第三产业企业的贴息；三是国债贷款贴息应由技术改造投资贷款贴息扩大到对部分基本建设投资的贷款贴息，对于国家特别鼓励发展的行业、技术及工艺上有创新突破的企业、在国际市场上有竞争力的外向型企业的基本建设投资应考虑给予贷款贴息，以扩大国债使用对投资的带动作用。
　　第四，加大国债资金分配给地方使用的部分。目前积极的财政政策实施中的一个问题是，中央掌握的效益可能好一些的国债投资储备项目已经不多了，而地方确实有一些效益可能还可以、资金需要量也不是十分庞大的投资项目，急需资金支持。可以考虑增加国债资金中转贷给地方使用的部分，用于支持这样的项目，并要求地方对这样的项目负责，承担债务的还本付息责任。
　　第五，用国债投资支持西部地区多上一些工业建设项目。我国西部地区，特别是贫困落后的一些地区，贫困落后的原因之一就是没有规模工业。在开发西部战略的落实中，如果只靠生态保护和基础设施建设是很难较快发展起来的。因此应该考虑帮助西部地区搞一些具有当地特色和优势，或在当地有一定市场的工业建设项目，或帮助东部企业到西部单独或联合办厂。这样做既可以落实开发西部的战略，又可以提高国债投资资金的使用效益。
　　3、继续实施增加居民收入的政策，但使用重点要向低收入阶层倾斜　在目前下岗失业人员增多、城市贫困人口增加的情况下，建议2002年不再为政府公务员及国有事业单位职工长工资或少长工资，而集中财政资金提高低收入阶层收入水平和增加社会保障支出。其理由有三：第一，目前政府公务员、国有事业单位职工已经是收入较高的阶层，同时又是国家各种福利享受最多的阶层，其消费水平是较高的，再为其增加工资不利于缩小收入差距；第二，目前社会的低收入阶层在扩大，城市贫困线以下的人口在增加，急需扩大社会保障支出。据有关部门统计，我国目前应有1500万人享受最低社会保障，但只落实470万人，尚有1000多万人没有享受最低社会保障待遇。因此应切实采取措施，使更多的人尽快享受社会保障待遇。第三，从增加消费需求的角度来看，提高低收入阶层收入水平和增加社会保障支出要比为政府公务员、国有事业单位职工长工资的作用大。因为贫困人口有许多基本生活消费尚未实现，一旦增加收入其消费倾向明显大于工薪阶层，有利于刺激消费。而公务员和事业单位职工的生活水平处于比上不足比下有余的状况，中低档消费需求已经得到满足，与高档消费则相距甚远，增加几百元工资对他们的消费行为、消费习惯以及消费预期不会产生明显改善，对消费的刺激作用比较有限，反而会增加他们的储蓄倾向。
　　4、加快建立和完善社会保障体制　加快改革和结构调整在短期内甚至相当长时间内都会增加就业压力，这必须有相应的社会保障制度支持，否则很难推进。财政应专门安排一笔支出用于建立社保制度，更大的缺口可由国债资金弥补。国有股减持资金主要是用于建立社保制度，但实施方案暂停将在一定程度上影响到社保基金的建立，因而国家财政应尽快采取其他方式筹集资金，以确保社保基金有稳定的资金来源。
　　5、积极的财政政策应向农民倾斜　农民收入水平低是制约我国消费增长的关键因素。今年国家投资200亿元用于减免农民税费，明年应加大这方面的投入，切实给农民提供实惠。第一，从2002年起，在一定时期内利用财政资金建立农副产品的价格保护体制，以合理的保护价收购农副产品，保证农民从事农业生产的稳定收入，保护农民的合理利益和农业生产的积极性；第二，在经济建设专项国债中拨出专款用于对农业生产性贷款，对农产品深加工企业的生产经营贷款实行贷款贴息，以增加积极的财政政策对农业及农村经济发展的支持力度。第三，对农民购买化肥、农药、种子等必须的农业生产资料实行优惠价格供应，差价由国家利用支农资金或拨出专项国债资金进行补贴。第四，中央财政应拨出一部分资金专门用于改善农村校舍、补贴学校资金不足、补发教师工资，使农民有限的收入更多的用于生活消费。第五，提高农副产品收购价格。目前农民收入增长缓慢主要是因为农产品价格大幅度下降、农民从事农业生产的收入降低。1997－2000年，农副产品收购价格连续5年下降，累计降幅达25.7%，其中粮食收购价累计降幅高达31.4%，使得农村家庭经营纯收入连续三年下降，导致农村人均纯收入增长速度连续5年下降。因此稳定农村收入必须稳定农产品价格。建议利用目前农业受灾、农产品减产的机会，适当提高农产品收购价格，进而达到增加农民收入的目的。
　　（二）降低税赋、减轻负担，促进投资和消费的良性增长
　　1、将生产型增值税转变为消费型增值税　我国是世界上少数几个实行生产型增值税的国家，17%的企业增值税对我国税收大幅增长起到重要作用。但由于对购进的固定资产不允许扣除，使其扣除范围小、税基较高，不利于调动企业投资的积极性。而消费型增殖税是对新增价值中用于消费的部分征税，其扣除额既包括全部生产资料转移价值的税额，还包括新增价值中用于投资部分的税额，具有扣除范围广、税基小的优势。生产型增值税转变为消费型增值税会使财政收入减少一部分，但有利于调动企业生产和设备投资的积极性，有利于增强企业活力，促进经济发展。虽然近一、两年我国国债投资要保持相当的力度，但随着经济进一步发展，国债投资力度减弱是必然的，这就需要尽快将现行的生产型增值税转变为消费型增值税，做到未雨绸缪，以便为将来经济政策的平稳过渡打好基础。
　　2、按照国民待遇原则统一内外资企业所得税　我国已加入WTO，但外资企业所得税仍有所优惠，国家应对外资（国家特别允许的行业的外资企业除外）统一企业所得税，按照扩大税基、降低税率的原则，减轻内资企业的税负，使各类在公平税负的条件下进行竞争，取消外资企业的税收优惠。
　　3、进一步完善出口退税机制，实行全额退税　结合增值税的转型，对出口商品实行彻底退税的办法，即实行完全的零税率，逐步取消退税指标的分配管理办法，鼓励企业扩大出口。
　　4.提高个人收入所得税起征点　目前我国个人所得税起征点只有800元，这个起征点是以20年前的收入标准和物价水平来确定的，而现在800元在一些大城市仅仅可以维持基本生活需要，但却要交税。另外由于我国税收制度不够完善和健全，个人所得税60%以上是由工薪阶层所缴纳的，高收入者根本触及不到。为了保护居民消费热情、提高居民消费能力，国家应尽快将个人所得税征收起点由800元提高为1200元或1500元，扩大扣除额，并按一年的总收入征收所得税。同时征税要考虑居民负担和赡养人数，不能进行一刀切的征收。减轻数额比较庞大的工薪阶层的税负有利于扩大消费。
　　与此相反的是要加大对高收入者的征税力度。目前我国80%的收入集中在20%的人手中，但高收入者偷漏税现象比较严重，更拉大了收入差距。现有的收入分配结构显然不利于调动大多数人的消费积极性。因此，必须加大对高收入者的征税力度。对高收入的税收所得反过来可用于补贴低收入者、用于建立社保基金。
　　5、取消汽车、化妆品等商品的消费税　对个别商品征收消费税，不利于消费增加，如目前购买汽车要收10%的消费税，消费税和汽车牌照费、泊位费、保险费等各种费用加起来要支出几万元，这就在相当程度上限制了一部分居民的汽车消费。此外一辆汽车每年大约需要3000元的各种杂费，“买得起车，养不起车”的现象也严重扼制了汽车成为消费热点的进程。在加入WTO的背景下，国家应及时取消汽车、部分化妆品和家电等商品的消费税，给国内外产品提供一个公平竞争的环境，也给消费者提供一个更广消费选择范围，使消费者被抑制的消费需求释放出来。
　　此外，为鼓励高档商品的消费，国家对购买住房、汽车、通信、家用电脑等商品的消费，可采取免征个人收入所得税的政策。第一，对个人购买经济适用住房和公有住房、家用电脑等支出可以免征个人收入所得税；第二，实行鼓励汽车消费的政策，对个人购买10万元以下的经济型汽车的消费支出实行部分减免所得税政策。其免征办法可从每月征税额中抵扣。
　　6、减轻农民的税负　第一，三年内减免农民的部分农业税，继续进行农村费改税的试点，并扩大试点范围，争取尽快在全国推广和实施。第二，对农民个人储蓄存款5000元以内的部分免征利息税。目前农民在全国的收入水平是最低的，但农民的个人储蓄存款仍要征收20%的利息税，这无疑等于减少了农民的收入。鉴于农民生产经营的特殊性，农民的存款大多数要用于生产性经营，因此应对农民的个人储蓄存款实行减免利息所得税政策。建议对农民个人储蓄存款5000元以内的部分免征储蓄存款利息税。

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