个人所得税将如何改革

报告名称：中国宏观经济政策报告（2001年第十二期）

栏目名称：专家解读

关键字：个人所得税

日期：2001年12月25日

个人所得税将如何改革

　　在为了达到WTO的标准和要求而进行的一系列重大改革中，中国税收制度改革是关键而醒目的一项。特别容易被观察到的是中国持续不断的关税改革，其主旋律是大幅度削减关税。目前世贸组织成员的总体平均关税水平为6%左右，其中发达国家为3%，发展中国家为10%。而中国10年前关税比率高达43%。从1992年开始，中国先后五次大规模降低关税，直至降到2000年的15%。中国入世后还承诺将关税水平降至10%。
　　如果说关税改革是为了符合WTO条款采取的直接行动，那么已经开始和即将开始的税制改革则可被视为中国(特别是中国的企业)应对入世后外资竞争的现实选择。尽管1994年的中国分税制税收体系的建立为中国税制奠定了基础性框架，但是面对现行的购进固定资产的进项税额无法从销项税额中抵扣的“生产型”增值税对国内企业技术研发与国外企业平等竞争所形成的阻碍，面对与外资企业相比内资企业在所得税上遭遇到的不平等待遇，以及已经过时的消费税征收范围，不难发现，作为一个国家宏观经济调控的重要杠杆，中国的税收制度和政策还需要进行相当的调整与改革。这不仅是为兑现加入WTO的承诺，更是为了中国企业在入世后更好地生存。
　　入世前夕，中国财税领域的两位关键性人物——财政部部长项怀诚和国家税务总局局长金人庆——均对税改有所表示。项怀诚指出，目前中国正加紧对现有财税制度、规章加以调整和修改，凡是与WTO规则和中国承诺不一致的地方都将被废止，入世后的中国财税制度将更加透明。公平、公正、公开，将是中国税收调整的基本政策。金人庆则具体明确了包括调整消费税、统一企业所得税制、完善地方税制、完善个人所得税及财产税、继续推进“费改税”进程，以及完善对外国际经济活动的税收政策在内的六大入世后税收政策的调整内容。而局部的税改也在不断出台，例如从2001年11月16日起调整证券(股票)交易印花税税率，对买卖、继承、赠与所书立的A 股、B股股权转让书据，由立据双方当事人分别按2‰的税率缴纳证券(股票)交易印花税。这一调整是继1998年6月12日国家税务总局将印花税率由5‰调低至4‰之后的再一次下调。而此前财政部和国家税务总局发出通知，从2001年1月1日起，停止征收香皂和子午线轮胎两种商品的消费税，除此之外，翻新轮胎也将停止征收消费税。这一调整意味着国家对消费税进行的改革进入了正式实施阶段。
　　事实上，自1998年中国经济开始出现通缩信号开始，更加深入的税改方案就已经成为众多官员、专家的讨论课题。至去年，伴随着讨论的白热化，结论也已清晰。
　　WTO给中国税制带来什么压力
　　问：中国目前的税制结构与WTO要求中国的税制结构之间的差距有多大？
　　国家税务总局负责人：虽然中国加入了WTO，但是经济发展并不是过一个晚上就会变一个脸，它要有一个过程。税制改革有很多内容是今年完不成的，因为立法需要很长时间，比如所得税 “两法合并”需要通过人大立法，全国人大审一个法案需要二至三年，而现在还没有提交到全国人大。很多事情不可能一蹴而就。但我认为，改革还应是早点好，至少不应该拖得太迟，否则对于经济的负面影响就更大了。
　　WTO规则对于一国税制的要求就是“国民待遇”原则，要求不能对外商歧视。在20多年的市场开放过程中，惟独税收与其它方面的情况很不同——税收方面是一直优惠外资的。现在税收中最大的问题不是对外资歧视，而是对内资歧视。
　　中国关于WTO的谈判主要集中在取消和降低重要领域的市场准入限制，如出口比例、外汇自求平衡、对进入金融保险电信行业的限制等，简单地说也就是要求你拆篱笆。加入WTO后，现存的若干限制要在过渡期内逐步取消，外资市场准入的自由权肯定比现在大。在这种情况下，如果继续优惠外商，外资企业可能享有市场开放和税收优惠的双重优惠，而对于内资企业而言则变成了税收和市场的双重负担。
　　我们的税制基本上是符合WTO要求的，并不是说中国加入WTO就逼着你立刻进行税制改革。外方对我们给出的税收优惠从不拒绝，问题是我们自己要不要继续实行这套政策。中国加入WTO的目的毕竟不是让外资打垮本国企业。所以我们要考虑如何使自己的企业轻装前进。
　　问：除了企业所得税，决定或影响内资企业竞争力的税收因素还有哪些？
　　国家税务总局负责人：决定企业内在竞争力的很多因素中，出口退税是非常重要的政策因素之一。现在面临的问题是，即使出口退税率提高到17%，和发达国家惯例相比仍然是退税不足。原因在于我们的增值税是生产型窄范围的增值税，产品中还含有营业税。即使出口退税率提高到 17%，其实仍然征了很多税。从税制上无法实现真正的出口产品零税率原则。所以要真正解决出口产品含税问题，除了提高退税率、扩大退税空间，还需要增值税转型。我个人认为最好不要通过提高退税率，超过法定征税率，如征17%退18%的办法，那会为人家诟病。改善税制才是正路。不改税制，通过退税硬性实行外贸补贴，结果是两边都扭曲。
　　一次几乎涉及所有方面的税制改革
　　问：您认为近来启动的税制改革，是一次全局性税改，还是局部税种的调整？此次税改的战略目标是什么？目前是不是改革的良机？
　　国家税务总局负责人：目前理论界对税制改革的研究，是从1994年新税制实施之后开始的，出发点在于不断完善税制。当前并不存在一个类似1994年那样大规模税制改革的条件。
　　不过，近几年中国的经济发展出现了许多新的情况，包括经济结构改变、企业转制、投资需求不足等等，尤其是中国加入WTO。理论界对税制改革建议不少，讨论中提到的改革重点包括增值税、企业所得税、个人所得税和地方税等，几乎涉及了税制的所有方面。
　　问：为什么目前的税改不是一个全局性的改革，却又涉及几乎所有方面呢？
　　国家税务总局负责人：随着经济的发展，1994年税制已经不再适应现在的经济环境了。从宏观经济运行方向上说，中国已经从当时通货膨胀转变成现在的通货紧缩。1994年税改的核心方针是抑制通货膨胀特别是投资膨胀，当时为此制定的很多税收政策现在肯定都不适用了，甚至可以说已经在产生负作用。现在的经济环境与1994年比起来，不是局部的变化，而是整个宏观经济背景的改变，因此对于现行税制讨论的范围是非常宽的。
　　问：在设计一种税收制度的时候，是按照市场经济环境的变化而设计的呢，还是遵循税制本身的内在要求？
　　国家税务总局负责人：我认为前者还是最主要的，也就是说首先要看一个国家市场经济发展的程度。
　　为什么1994年税改要设计内资企业所得税和外资企业所得税两套不同的所得税？因为那个时候对外资的开放限制很多，外资可能获得的市场份额还很小，等于内资与外资在两个市场中活动，所以我们搞两套税制。这显然与市场经济的本质要求不符合，但是当时中国的市场经济就发展到那种程度，没有形成一个统一大市场。
　　现在中国加入WTO，对于外资的准入放宽了，外商的市场隔离越来越小，两个市场逐渐合一，再搞不同的税制就会降低内资企业竞争力。当时内资有市场优势、税赋劣势，而外资相反。现在外资的市场得到了相当的扩大，而内资企业的税收还保持原来水平，很多内资企业就将被挤垮。无论是当时搞两套税制，还是现在研究如何合并，都是因为市场经济的发展。市场经济的发展是税制改革最根本的因素。
　　当然，说税制要适应市场经济的发展，也并不是讲税制可以今天变一下，明天变一下，而应在某一时期内保持大体稳定。如果市场经济逐渐积累起比较大的变化，税制就需要做相应的改革。反过来说，税制制定得合理，也会对市场经济的发展起促进作用。
　　问：现在的市场经济环境是不是改革的很好时机？
　　国家税务总局负责人：改革的迫切性的确比前几年加大了。中国从1992年开始推进市场经济到加入WTO，是市场经济发展的一个重要阶段，同时也为税制改革提供了很重要的契机。
　　存在减税的前景吗？
　　问：我们听到很多专家都认为“中国的减税空间不大”，中国到底是否存在减税空间？
　　国家税务总局负责人：国家税务总局局长金人庆在一篇文章中提到，应该“在保证税收收入总体增长的前提下，对税制结构作有增有减的调整”。
　　去年税收占GDP的比重超过14%，总额达到1.2万亿元还多，但支出仍觉得特别紧，用钱的地方太多，包括下岗职工补助、社保支出等等，不一而足。把总体税收降下来是不现实的，国民经济的运行会受到影响；但是从税制结构上说，应该有增有减。事实上，这几年也在按照有增有减的方向进行着微调：如实施恢复开征居民储蓄利息个人所得税的增税措施和停征固定资产投资方向调节税的减税措施。但由于在积极财政政策指导方针上没有这个内容，虽有效果，因政策力度不够，实施效果也不大。计划中的增值税转型和所得税“两法合并”都是减税。
　　问：中国合理的税赋水平应该是多少？
　　国家税务总局负责人：有关中国合理税赋水平问题方面的文章很多。我认为关键是一个口径问题。去年15%的水平是按财政收入口径算的，这只是预算管理内的这部分。剩下的“费”又分成好几个层次，有一个层次是在预算内管理，但不叫做税，预算之外的费还有一大堆。如果按照公共财政管理，把用于公共开支的收入看做税来计算，中国的口径甚至比美国还要高。这就是所谓的“大口径”(政府收入占GDP的比重，这里的“政府收入”，不仅包括“财政收入”，而且包括各级政府及其部门向企业和个人收取的大量不纳入财政预算的预算外收入，以及没有纳入预算外管理的制度外收入等等——编者注)，我估计在30%以上，应该说中国整体税赋水平是不低的。我的意思是，说中国的整体税赋水平比较高是指“大口径”比较高，而说保证税收总体水平不断增长是指“小口径”(税收收入占GDP比重，主要指预算内收入)的税赋水平。
　　问：如何保证“小口径”的整体税收水平的增长？
　　国家税务总局负责人：我认为要保证整体税收水平的提高有三个途径：第一是将没有开征的税通过立法的形式征上来，比如近年开征的利息税。第二就是通过加大监管力度将流失过于严重的税征足。我们实行的“金税工程”，从征管上多收的部分就不少。原来一年增收400亿，去年增收600亿，今年一个月就增收了100亿元，今年上半年已经增收了608亿元。这样我们就可以把加强监管减少流失所得到的税款用于补减税带来的差额。第三就是将“费”改为“税”，这也增加了“小口径”中的税收比重。
　　问：现在大家对“费改税”也有很多讨论。一些专家认为中国之所以宏观税赋“小口径”偏低，“大口径”偏高，是由于“费挤税”。但也有专家认为，更主要的问题在于中央与地方的税收关系，地方税太小，分成太低，而且没有一个规范的地方税体系，地方政府收不上来钱，所以现在的“费改税”很难推进。您认为应该怎样调整地方与中央的税收比例？是否会进一步放权到地方？
　　国家税务总局负责人：实际上地方征的很多费是中央同意征收的。中央预算中没有钱，而很多事情中央又希望地方办，所以只好允许地方收费。比较典型的是教育经费，有些文件这样说： “各级地方都要努力扩宽渠道，弥补教育经费的不足”，这个授权有多大？实际上，下面真正一点根据都没有的收费并不多，往往来自一个内涵与外延很模糊的授权。“费”对于社会发展而言是一个很沉重的负担，因为费的征收成本很高，而利用率很低，管理也非常困难。
　　问：但是从另外一个角度来说，如果中央能够给地方相应的财权，地方是不是就不会通过这种渠道到处收费呢？
　　国家税务总局负责人：我认为，将一部分税收立法权授给地方是符合市场经济要求的，但对地方的立法授权，包括范围、限度以及授权后如何监管都应该有明确的法律规定，应该给地方一定限度的受约束的权力。现在的情况是中央没有明确的授权，地方四处随意收费。如果地方是征税，而不是收费的话，会比现在的情况好许多，因为征税有一套严格的立法程序，必须由省人民代表大会定，不是一个县、一个乡的哪个部门就可以随便发文的。
　　这几年“费改税”，惟一改成的就是一个车辆购置税。农村费改税、燃油税这两个试验性的工程都还没有改成功。燃油税就是把养路费等七个费合并在一起改成税，但是出租汽车司机就会觉得费改税吃亏了，因为如果交养路费，出租汽车与私家车交的费一样多，如果改为燃油税，出租车就要交得多了。
　　改革不是一个名义的调整，而是各个方面利益的再分配，不仅涉及中央与地方的关系，各个部门之间的利益调整，还涉及社会很多群体的利益调整。这是一件很复杂的事情。
　　问：减税是否让您感受到来自中央财政的压力？
　　国家税务总局负责人：当然。所以我们就是在考虑如何度过这段由减税带来的压力时期，并能为经济长期发展提供动力。这就需要通过种种办法实现税收的有增有减，来实现动态的、总体的平衡。
　　增值税转型如何分步进行
　　问：中国70%的税是由企业缴纳，30%由个人缴纳。国外正相反。而且中国目前流转税比例过高，比重占所有税种的80%。所得税只占15%，剩下20多个税种占5%。为什么会出现这种现象？是否会改变？未来的税改是否有利于改变这种局面？具体来说就是逐步降低流转税的比重，提高企业所得税和财产税的比重。
　　国家税务总局负责人：从国际上看，凡是发展中国家流转税比重都高。流转税的好处就在于它在监管上比所得税容易，这是发展中国家流转税盛行的一个重要原因。从对经济发展所起的作用上说，流转税与所得税相比，对于经济发展所起的作用相对负面或不利一些，因为流转税不管纳税人是亏损还是盈利，凡有生产经营销售活动就要纳税，而所得税只以盈利企业为课税对象，所以所得税的分配功能是流转税所没有的。但是发展中国家的监管能力相对较弱，如果我们也搞所得税为主的话，最后的结果就是什么税都收不上来。从税制法律规定的角度上说，是所得税比流转税更优越和公平，但如果在实际操作中，你监管不了的话，那么所得税还没有流转税公平。
　　现在有很多发达国家流转税的比重也在提高，比如欧盟已经开始征收增值税，以前它们与美国一样是以所得税为主的。日本也在搞消费税，这也是流转税中的一种。包括美国，并不是不想搞增值税，而是在于它实行的是联邦制，中央与地方的关系与中国不同。美国的零售税是由州政府征税，税率由州政府自己确定，所以有些美国人喜欢跨州去买东西。如果改成增值税的话，增值税是不可能让各州自行制定税率的，一定会是联邦税。美国的所得税已经是联邦税，由联邦政府控制，如果再实行也由联邦控制的增值税，这在美国议会中很难通过，因为州是不肯放弃权力的。州的权力很大是美国政治体制的一个特征，很难改变。在欧洲国家，地方的力量就没有美国这么大，所以它们开始搞增值税，而且欧盟国家的增值税率(最高的国家20%多，最低的5%)在逐年统一。
　　中国的流转税比重的确比较高。我们现在提出增值税转型，就是减轻流转税比重的一个措施，因为对企业投资品(capitalgoods)进行抵扣的话，那不就少收很多税吗？这样企业的利润就会增加，所得税也就会相应增加。所以我们的改革也是符合提高所得税比重，降低流转税比重的原则的。
　　问：您刚才提到的增值税转型大致可能分成几个步骤？有一种说法，说现在增值税改革有两种方案，一种是只对设备进行抵扣的方案，可能会减收300亿元；还有一种方案就是一步到位，即对所有固定资产减收，大致会减收600亿元。税务总局可能会采用哪种方案？
　　国家税务总局负责人：关于是一步到位还是分步到位的问题要从不同的角度来说。从规范角度讲，一步到位就全部规范了，但是一步到位引起的利益调整太多。比如说把营业税改为增值税，现在营业税是地方税，增值税是中央地方共享税，如果把营业税改成增值税了，那么地方那笔钱如何调整呢？分税制就需要大改。我感觉中央并没有想对分税制进行大改，现在还不具备这个条件，营业税目前就不能改为增值税。所以抵扣只能从抵扣设备这一块开始，因为固定资产、土建部分交纳营业税，刚才讲过，现在还不能将营业税改为增值税，震动过大了。至于转型后到底会造成什么规模的减收，现在还没有一个特别准确的账，每个人估计的口径和条件都不一样。但我认为就增值税本身而言，还是有减税空间的。
　　问：还有专家认为增值税转型应该从小范围试点开始，比如从高新技术产业试点。也有专家认为应从固定资产比重较大的传统企业开始。您认为可能如何？
　　国家税务总局负责人：这涉及国家的产业政策，国家认为应该优先发展哪个行业就应该先给哪个行业减轻税赋。
　　问：我们观察到今年春天出台了大幅下调金融机构营业税税率的计划，从2001年开始，三年内国内金融保险业营业税率将逐步下调三个百分点，按每年下调一个百分点计算，税率将从目前的8%降到5%。此外，外资银行的优惠待遇也将被“国民待遇”所取代。
　　国家税务总局负责人：中国金融业的税制其实离市场经济还是比较远的。这三个百分点为什么要减呢？原来这三个百分点是银行给财政上交的利润，是一种承包性质。但是现在银行开支很大，很多银行完不成利润指标，所以就把银行上交的利润改为营业税，这与其它行业的营业税改革没有太大关系。像银行的营业税从8%减到5%，这就属于“有增有减”中的应该减的部分。再如免去100多亿元的投资方向调节税也属于“减”的范围。
　　内外资企业所得税统一税率定在何处
　　问：今年是否会逐步统一内外资企业所得税？统一的标准是多少？现在有一种说法是内外资企业所得税将统一到25%，是否如此？如果是这样，是否意味着外企的税收会增加？
　　国家税务总局负责人：各种说法会很多。现在大家在所得税两法合并的方向上基本达成共识。中国的内资企业所得税负担重并不重在税率上，其实名义税率是一样，都是33%。但是外资企业的税收优惠多，比如“两免三减”，而且税前扣除得充分，而内资企业既没有税收优惠，法定税前抵扣也太少，使得实际税率很高。所以就造成了名义税率相同，但实际税率相差很大。
　　问：您认为内资企业所得税改革的方向应该是增加内资企业的抵扣项目，还是降低他们的名义税率？
　　国家税务总局负责人：我认为税前抵扣充分是第一位的。如果抵扣不充分，只降税率有什么意思呢？所得税中所谓“所得”就是在企业资本、劳动等各种消耗都已经实现充分补偿之后要交的税，税前抵扣是合乎国际惯例的规范行为。而中国企业所得税制度补偿严重不足：一是因折旧率低而导致资本消耗补偿不足；二是因计税工资扣除限制而导致劳动力消耗补偿不足；三是因研发支出水平低而导致后备技术补偿不足。补偿充足是讨论降不降税率的前提。如果发现在补偿充足之后税率还是高，那再说降所得税税率的事情。现在的问题是补偿都没有算清楚，讨论降税率为时过早。
　　问：对内资企业充分补偿是不是一件很困难的事情呢？
　　国家税务总局负责人：最直接的结果就是减少收入，因为企业的名义利润下降了。但我认为这是一个很好的事情，否则只图名义利润的虚名，对企业而言后患无穷。折旧补偿不足意味着吃企业的资本金，工资补偿不足意味着吃工人的养老金，技术补偿不足意味着企业研发能力不济。不能只注重账面利润，它经常给人以假象。
　　问：您觉得“两法合并”现在是否时机已到呢？
　　国家税务总局负责人：我觉得这要把账算清楚。首先补偿足了以后，内资企业会减少多少利润。我觉得要想使中国企业有竞争力的话，首先就要把补偿问题解决了。所谓“两法合并”也是要首先解决内资企业的补偿问题。中国加入WTO也给“两法合并”以一定的压力，因为内资企业竞争力是一个很现实的问题。
　　需要解决的问题还很多。比如说现在所得税征税是按照隶属关系征收，中央的企业所得税归中央，地方企业所得税归地方，这是一种典型的计划经济征税方式，以后肯定要取消。隶属关系是不断改变的，特别是上市企业，股票经常买卖，股东也会时常变化，难道是今天按中央企业征税，明天又按地方企业征税吗？
　　个人所得税是征管最差的一个税种
　　问：个人所得税将如何改革？
　　国家税务总局负责人：中国的个人所得税是监管最差的一个税种，因为在中国现金使用的范围广、频率高，信用制度也不健全。个人所得税的良好管理依赖于银行联网的实现和现金使用的严格限制以及整个社会管理水平的提高。有一种说法，在美国只有三件事才会用到一万美元以上的现金，一是贩毒，二是卖淫，三是武器交易，只有干坏事才需要大量的现金。在日本，匿名存款属于刑事犯罪。中国整个社会的非现金交易程度还非常低，税源难以监控，所以个人所得税的监管非常困难。我们正在实施与银行联网，已经搞了一个全国范围的个人所得税重点纳税人记录等。
　　现在很多专家主张将个人所得税从分项征收向综合征收转变，这是一个进步，但综合征收也并非灵丹妙药。主要的问题还是在于一次分配的渠道过于混乱，没有人知道这个纳税人到底挣了多少钱。我们当然希望能搞成美国那种金融实名制，实行社会保险账号管理 (socialsecuritynumber)，但这绝不是一朝一夕的事情。
　　问：那么从现在的情况看，改革的第一步是否会从分项征收(即工资收入和劳务报酬单独分开扣税)改为综合征收开始呢？
　　国家税务总局负责人：现在想将个人所得税一部分改为综合征收，一部分还保留着分项征收。因为有些收入是大多数人没有的收入，也变成综合征收，意义不大。只将大多数人有的收入变为综合征收，综合的范围是大一点还是小一点，大家的争论也很多。反正是综合得越多越公平，但相应的管理难度也在增加。所以到底把多少项综合进来，如何掌握好现阶段的“度”，现在也还在讨论之中。
　　如果是综合征收，一定是累进税率，而不能是单一税率，但是累进的级次是可以研究的。现在对此的批评是级次太多，有9级，结果计算非常复杂，管理成本过高。还有一个问题就是渐进税率定多高。美国现在是基本税率33%，最高到38%，我们现在最高是40%。有人就认为现在减税有可能成为全球的一个潜在趋势，我们也可以降一点。在税前扣除上，应该考虑家庭人员的不同构成以及基本生活水平需求的实际情况，增加专项扣除。可以预期的是，个人所得税在中国税收中所占比重会不断增加。
　　社会保险税与遗产税
　　问：社会保障税和遗产税最近一段时间也有很多议论，但也没有听到有更深入的进展。
　　国家税务总局负责人：关于遗产税，我们已经作了大量的调研，亦取得了一些共识。从中国目前的情况看，需要开征遗产税，以发挥税收对收入分配的再调节作用。开征遗产税的同时，也需要开征赠与税，防止纳税人通过赠与行为进行避税。但目前由于财产法规不健全，居民财产关系不明确，开征遗产税后税收管理难度太大，所以遗产税要适时开征。
　　社会保障税是一种目的税，专款专用。社会保障税要优于现行的社会保障费方式，因为前者更加规范、法律刚性更强、征收成本更低。目前社保费全国已经有17个省由税务局代征了，税务局征收的费用没有超过2%的，征收率达到90%多。据我们在一些地区的调查，每100元的征收成本至少要比现在降低50%以上。至于开征社会保障税的时机，目前重点需要解决的是社会保障立法、个人账户做实、地区间保障基金的调节、历史空账等问题。
　　税改推进的可能性
　　问：如果把这次税制结构调整方案推向现实，在操作中会遇到什么困难？
　　国家税务总局负责人：我看主要的困难就在于预算能否摆平。如果能摆平，困难就不会太大，因为转型抵扣在工作程序上没有很多的困难。“两法合并”难度稍大一些。外资工作会议传达出的外资工作方针也有一些变化，引进外资的重点不再是资金，而是人才、技术和管理。引资方针有变化，税收亦应做适应性调整。调整的方向不是取消外商优惠，而是调整到新的引进方向上来。长期看，最终不再区别内外资企业，实现彻底的国民待遇。

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