马晓河/姜长云：农村税费改革及相关政策调整

报告名称：中国宏观经济政策报告（2001年第四期）

栏目名称：专家点评

关键字：农村税费改革政策调整

日期：2001年04月27日

马晓河/姜长云：农村税费改革及相关政策调整

　　一、以提高农民收入为中心，把深化农村税费改革与促进城乡其它改革结合起来，积极促进区域经济发展

　　要提高农民收入，加快农村税费改革，需要深化城乡经济的系统化改革。今后，无论是提高农民收入，还是减轻农民负担，都不能象80年代初期那样，寄希望于某一方面的单项改革，通过“寻找突破口”的方式来解决问题。应把加快农村税费改革与深化城乡其它改革结合起来，实现城乡改革的系统突破。为此在实践中，需要注意以下问题：

　　1、坚持城乡一体化的政策导向，尊重农民的“国民待遇”，为城乡居民提供平等的增收和发展机会

　　当前在我国农村发展中，为农民争取“国民待遇”的问题是相当突出的。目前，农民的教育支出成为农民负担的重要增长源；在教育、卫生、电力、公路、信贷、水利建设、邮电通讯和其它基础设施建设等方面，城乡之间基本上是“一国两策”，决策的城市倾向较为严重。应该通过改革，逐步消除这种现象，实行城乡居民同等待遇、一体化管理。
　　当然，要真正消除决策的城市偏向，坚持城乡一体化的政策导向，还需要双管齐下。第一，积极稳妥地推进城镇化，加快城乡“二元结构”一元化的进程。第二，加快国有企业、特别是国有大中型企业的股份制改造，积极促进国有企业民营化的发展。

　　2、为不同类型经济的发展创造平等的竞争环境

　　目前，我国90%以上的信贷资金和相当一部分财政投入，给了国有大中型企业；中小企业和农户家庭经济对此望尘莫及。这非常不利于中小企业和农户经济的发展。因此，要加快金融改革，特别是农村金融改革和相关的宏观政策调整，借鉴国外扶持和发展中小企业的成功经验，积极改善中小企业和农民的融资环境，促进包括乡镇企业在内的中小企业的发展，振兴县域经济和农村经济。借此培育地方财源，从外部分化对农民负担增长的压力。

　　3、增加农民收入，深化农产品流通体制改革

　　特别是粮食流通体制的改革，加快农业和农村经济结构的战略性调整，加强农业和农村的基础设施建设，强化政府支持农业、保护农民利益的责任。

　　二、按照发展市场经济的要求，抓两头（市以上、乡以下）、带中间，加快行政体制的改革

　　各级政府要按照政企分开、政事分开的原则，从微观经济活动中解脱出来，减少对经济事务的行政性干预；要将工作重点转向改善区域经济的发展环境，切实有效地加强市场体系建设；采取一系列的优惠政策，鼓励和引导各类中介服务组织和农民合作组织的发展。要加强政府行为的规范化、法制化建设。要结合机构改革和政府职能转变，强化政府的服务型职能，弱化其管理型职能。对于地方政府政绩的考核，要真正做到上（上层领导）下（基层和群众意见）结合，由以上为主转向以下为主；进一步重视政府在改善发展环境方面的政绩。

　　1、把加强行政体制的改革与深化事业单位的改革、对垄断性经营部门规范管理结合起来

　　取消依托行政或准行政权力的设卡收费；对于从事竞争性行业的事业机构（如种子公司等），要一律实行企业化改革。有些事业机构，如从事农业技术推广、农村市场和信息服务的事业机构，在一定程度上具有提供公共产品的性质，不宜一概要求其转为企业，可实行企业化管理。对于事业机构和垄断性经营部门，要把深化其内部管理和人事制度的改革，与规范其外部管理结合起来。对于这些机构违背微观经济主体意愿的收费行为，要通过有效的制度建设，加大处罚力度，提高处罚的规范化程度。

　　2、加快县乡机构改革和村民自治

　　要坚决清退超编人员；并结合政府职能转变，压缩县乡行政编制。在现有行政编制的基础上，清退超编人员的工作，最好在明年内完成。乡镇机构改革，可以因地制宜地采取多种模式。从当前来看，至少有以下3种模式可供选择：（1）在有些地方，可以将乡（镇）政府改为县政府的派出机构，设立乡（镇）公所，其人员编制和经费由县财政统一解决。（2）在有些地方，可以结合农村产业结构的战略性调整，逐步弱化乡（镇）政府的行政职能，创造条件将其转化为综合性的农村中介服务组织（类似于日本的基层农协）。（3）在有些乡（镇），可以探索实行党政合一，取消人大、政协，成立乡村农民协会。农民协会不要行政编制，义务为农民办事。这样，一方面有利于代表农民更好地抵制农民负担的增长；另一方面也有利于减少行政运行费用。我们认为，行政体制的改革，实行党政分开、政企分开、政事分开是方向，但在乡村两极，不要作过于绝对化的理解。在村一级，要抓紧做好撤村并村工作，压缩村组干部人数，加强村民自治。

　　三、按照财权与事权相对应的原则，进一步加大财税体制的改革力度，加强对乡村负债的清理消化工作

　　要加大财税体制、特别是宏观财税体制的改革力度，按照财权与事权相对称的原则，进一步规范完善分税制，彻底消除财税包干体制的影响。
　　迄今为止的农村税费改革试点，通过一些相关配套措施，如积极开展乡镇机构改革、加强农村基层组织建设、完善乡镇财政体制、积极发展乡镇及村级集体经济等等，较多地关注了中微观财税体制的改革，尤其是乡镇和村级，但对宏观财税体制的改革则关注较少。在完善这些试点，加快农村税费改革的过程中，应该加大力度改革宏观财税体制，强化宏观改革与中微观改革的协调配套，努力做到标本兼治。建议：
　　停止“上级政府给政策、下级政府出资金”的新政策出台。用3年左右的时间，逐步清理、整顿和取消现有的类似政策。
　　将短期内加大财政的转移支付力度与长期内建立规范的转移支付制度结合起来，促进税费改革的顺利进行。进行税费改革的省及其地市，也要加大对基层的转移支付力度。这部分转移支付资金，应该专款专用，主要用于解决税费改革后乡村因政策因素显著加大的运转困难问题。

　　1、妥善处理历史遗留问题，加强对乡村负债的清理消化工作，为税费改革的平稳推进清除障碍
　　加强对乡村债权债务的清理整顿。在此基础上，区别历史遗留的债务问题和税费改革后新形成的债务问题。对于税费改革后未经村民代表大会通过而高息借贷形成的债务，坚持谁借谁还。对于历史遗留的债务，则根据“谁受益、谁负担”的原则，区别情况，分类解决。对于确属为公益事业支出的，在村民代表大会讨论通过的还款原则和还款计划的基础上，可以由农民逐年偿还。对于兴办乡村企业所形成的债务，原则上应该由企业承担。对于乡村高息借贷形成的债务，应该根据有关政策法规，降低利率。

　　四、加快农业组织形式的创新，降低农村税费收取过程中的交易成本

　　我国当前的主要问题，是如何改变以小规模分散经营的农户，作为农村税费交纳主体的格局，以降低农村税费征收成本。目前，农村交纳税费主体主要是小规模分散经营的农户。这种格局如果没有根本性的改变，农村税费收取成本高的问题就难以消除，因而也就不利于减轻农民负担。因此，在稳定家庭经营的同时，要正视家庭经营的局限性，加快农业组织形式的变革。为此，要加快发展农业的产业化经营，积极促进农业规模经营的发展，加快现代产业组织形式在农业中的引进。这包括积极创造条件，引导大中型工商企业进军农业；积极利用现代科学技术，特别是生物工程和设施农业技术，发展工厂化农业；对农业实行企业化经营，同时鼓励多数农民变为农业工人。借此，将农村的交税纳费主体逐步由农民转变为农业经营企业，或农产品加工龙头企业。

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