| 报告名称：中国投资报告（2001年第五期） |
| 栏目名称：权威视点 |
| 关键字：吴庆 BOT 基础设施投资 |
| 日期：2001年05月20日 |
吴庆：运用BOT模式投资基础设施
薛小和：3月底，上海市政工程局宣布，上海高速公路网十大项目将向国内外投资者招商。政府将制订一系列政策鼓励和吸引境内外各种资金，选择有实力的投资人作为投资主体，组建项目公司承担投资、融资、建设和运营管理。政府将授予项目公司一定年限内的高速公路收费经营权，取得投资回报，经营期满后，项目公司再将公路设施全部无偿交还政府。这种运作方式是不是理论界早就建议实施的BOT模式？
吴庆：是的。这是比较典型的BOT模式。近几十年来，无论在发达国家还是在发展中国家，BOT被广泛用于大型基础设施建设，取得了相当大的成功。我国也早已运用BOT模式建成了广东省沙角火力发电B厂等设施。
薛小和：请你具体介绍一下BOT模式。
吴庆：BOT模式以政府和民间企业之间达成协议为前提，由政府向民间企业颁布特许，允许其在一定时期内筹集资金建设某一基础设施并管理和经营该设施及其相应的产品与服务。政府对该企业提供的公共产品或服务的数量和价格可以有所限制，但保证民间资本具有获取利润的机会。整个过程中的风险由政府和民间企业分担。当特许期限结束时，民间企业将该设施移交给政府部门，由政府指定部门去经营和管理。
薛小和：这种运作方式巧妙地把民间资本引入公共设施领域，既保证了政府的控制权，又减轻了政府的财政负担。
吴庆：是这样。这体现在政府与民间企业达成的BOT协议上。BOT项目的大部分经济行为都在市场上进行，招标、投标包含了竞争机制，谈判、履约也是市场行为。项目公司在特许期内对所建工程项目拥有完整的产权。与此同时，政府自始至终都拥有对该项目的控制权。在立项、招标、谈判三个阶段，政府的意愿起着决定性的作用。在履约阶段，政府又具有监督检查的权力，项目经营中价格的制订也受到政府的约束。政府还可以通过BOT法来约束项目公司的行为。
薛小和：BOT模式在发达国家和一些发展中国家都颇受欢迎，请你提供一些国际经验，并比较一下BOT模式在发达国家和发展中国家实施的不同特点和效果。
吴庆：迄今为止世界上最大的BOT项目当数英法海底隧道工程。它实际投资逾百亿美元，特许期长达55年。这个工程有两大特点：一是采取当地融资，没有引进跨国资金，避免了外汇风险；二是绝大部分风险由民间企业承担。政府许诺33年内不再设立英法间的二次联接设施。1994年底该隧道已经建成。由于工程最终决
算超过最初预算将近一倍，加之海面上的渡轮降价竞争，项目的财务状况远不如预期。但是根据事前的协议，这些损失和风险政府概不承担。
发展中国家开始运用BOT模式的时间较晚。这与相关立法不完善、市场秩序较差、效率较低有关。泰国、菲律宾和印度等国家的政府由于急于解决基础设施严重落后的问题，在运用BOT模式时以政府名义作出的承诺太多。比如在菲律宾，BOT项目主要集中在电力方面，政府承担了包括原料供应、电量购买、外汇保障甚至项目投资回报率等几乎所有的责任和风险，使BOT的意义大打折扣。印度1994年宣布征求私人投资解决电力供应问题，主要内容是：凡从事电厂建设的私人机构由政府保证16%的股本投资回报率，保证卢比与美元的兑换，且汇率按带入时的汇率计算，还制定了前5年免税、后5年减税的优惠政策。
由此不难看出，在采用BOT 模式上，发达国家的政府承担很少的风险，而发展中国家的政府却大包大揽，发达国家主要依靠本国私人资金，而发展中国家将BOT当成一种吸引外资的方式。
薛小和：据了解，广东、广西、上海等地已经有建成的和在建的BOT项目。人们曾经普遍预期一个实施BOT模式的高潮将在中国出现，但这一高潮迟迟没有到来，原因是什么？
吴庆：原因是多方面的，但没有吸引国内民间资金参与BOT项目是最重要的原因。发展中国家常常把BOT模式当作吸引外资的方式，其结果是增加了货币兑换和国际接轨等方面的困难，也增加汇率风险和国际政治风险。接受这些教训，我国在实施BOT模式时，除了吸引外资以外，应该主要吸引国内资金，特别是民间资金。
BOT项目投资大、回报期长，所以在实施过程中必然会遇到很多风险，比如市场风险、技术风险、融资风险和不可抵抗的外力的风险，等等。而根据我国的国情，一方面，民间企业无论在抵御风险的能力上还是风险意识方面，都大有欠缺，尤其是在他们投资公共领域时，会以为“我是在帮政府做事，出了问题政府肯定会管的”。另一方面，政府可能也会认为，这家企业是在替本地“做好事”，应采取扶持的措施，所以承诺过高，甚至固定回报率。如此运作，所谓的BOT模式就失去了原有的意义。
BOT模式的真谛在于用市场的方式建设基础设施，在于政府适当干预，让市场机制充分发挥作用。作为前提，政府要建立一个完善的制度环境和法律环境，以制度和法律去赢得资金、规避风险。
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