| 报告名称：中国农业报告（2001年第七期） |
| 栏目名称：专家视点 |
| 日期：2001年07月28日 |
宋洪远：稳定农业基础地位，加强农村基础设施建设
把加强农业放在发展国民经济的首位，是近些年来党中央、国务院在指导全局工作中反复强调必须坚持的一条基本方针。在去年11月召开的中央经济工作会议上，江泽民总书记明确指出：“要进一步稳定和加强农业的基础地位。农业丰收，粮食多了，但并不等于农业的基础地位已十分牢固了，要注意防止忽视农业的倾向。农业如果出现反复，整个经济工作都会陷入被动。”朱镕基总理也强调指出：“农业是经济发展、社会稳定的基础，任何时候都不能放松，尤其是在农业连年丰收、农产品供大于求的情况下，更要防止忽视、放松农业的倾向。”今年1月召开的中央农村工作会议，又把巩固和提高农业的综合生产能力，继续加强农业和农村基础设施建设明确为当前农村经济工作的一项主要任务，这完全符合农业和农村经济发展阶段性变化的实际情况。党中央、国务院之所以反复强调要坚持这一方针，主要是因为这个问题在实际工作中并没有完全得到解决。一些地方和部门的同志，提起加强农业都表示赞成，但一到实际工作中就走了样，口头上重视农业，而在实际工作中忽视农业甚至削弱农业的现象仍然存在。有的地方不是把农业放在首位，而是放在次要位置，甚至放到未位，对农业投入不但没有增加，反而减少甚至挪作他用的情况也还存在。在当前的情况下，中央特别强调要避免出现忽视农业的问题，具有特殊重要的意义。从以往的经验教训看，当农产品供给充裕，粮食等主要农产品库存增加时，人们往往容易产生盲目乐观情绪，认为农业已经过关，出现忽视农业的倾向。看来要真正做到把农业放在国民经济工作的首位，仍有必要进一步统一和提高我们的思想认识，切实解决好端正经济工作指导思想的问题。
党中央、国务院提出把农业放在国民经济首位的指导思想和工作方针，是从农业的特殊重要性出发的，也是由我国的国情决定的。农业是国民经济的基础产业，提供着社会物质生活最基本的必需品，是其它产业乃至整个国民经济赖以发展的基础。历史经验反复证明，农业搞好了，整个国民经济才能保持健康快速的发展；什么时候农业出了问题，整个国民经济的发展就要受到严重影响，甚至出现大的波折。近年来实施宏观调控政策、治理通货膨胀的正反面经验也表明，农业的状况如何，对于实现宏观经济调控目标、抑制通货膨胀关系重大，是保证国民经济持续、快速、健康发展的关键。如果没有农业的稳定发展和农产品供给的充裕，城市经济尤其是下岗职工的生活困难会更大。我国经济之所以能够克服亚洲金融危机带来的困难，农业发挥了重要作用。我国又是一个人口大国、农业大国。人多地少、农村人口众多是我国的现实国情。我们必须清醒的认识到，我们这样一个拥有12亿人口的大国，解决自己的吃饭问题，只能立足于国内资源，立足于自力更生，而不可能依靠扩大进口来解决。应当看到，目前出现的农产品供大于求的现象，是在消费水平不高、产品结构不适应、流通渠道不畅、加工转化能力不强、储备调节容量不够的复杂情况下产生的，具有暂时性、结构性、区域性的特点。这就要求我们任何时候都不能放松农业生产，尤其是粮食生产。70%的人口居住在农村这一点，又决定了农业的发展与农民的收入状况和就业状况，与农村社会的稳定息息相关，农业没有一个大的发展，就不能支持农村小康目标的实现。因此，加强农业的基础地位，不仅关系到农民的生产和生活，关系到整个国民经济的持续健康发展，而且关系到农村和整个社会的稳定，关系到我国在国际竞争和政治较量中能否保持独立自主的地位而不受制于人的大问题。从这个意义上讲，贯彻执行把农业放在国民经济发展首位的方针，不仅是一个经济问题，而且是一个关系重大的政治问题。当前经济生活中迫切需要我们解决的矛盾和问题很多，在这种情况下，农业就尤其不能出问题，这是关系经济全局的大事。我们必须从这样的高度出发，来深刻理解和全面认识加强农业的特殊重要性。在实际工作中，真正把思想认识统一到中央的方针上来，任何时候都不可掉以轻心。
把加强农业放在发展国民经济的首位，就要加强政府对农业的支持和保护。从国外的情况看，几乎所有的发达国家和发展中国家的政府都或多或少的采取了对农业支持和保护的措施。这是因为，农业既是国民经济的基础产业，又是唯一集自然再生产与经济再生产为一体的产业部门。农业的这一特性决定了，一方面，农业受自然风险与市场风险的双重影响，社会效益大而直接经济效益低，受比较利益的驱使，农业在市场竞争中往往处于不利的地位；另一方面，农业在国民经济中的份额不断下降，虽然是一个客观规律，但由于市场本身的缺陷等原因，往往会造成农业资源的过度流失。这两种情况，仅仅凭借生产者自身的力量或市场的力量是难以扭转的，而必须借助政府的力量进行必要的干预，这也就是各国政府在工业化阶段上相继采取支持和保护农业的政策措施的基本原因。
我国目前正处在工业化发展的中期阶段和经济体制转轨的特定时期，强调加强政府对农业的支持和保护有着特别重要的现实意义。在这样一个特定时期和特定发展阶段上，我们必须正确的估量和清醒的认识新的形势对农业发展的影响，既要抓住良好的机遇，又必须正视新的挑战。应当看到，工业化的快速发展和从计划经济向社会主义市场经济体制的转轨，一方面有利于综合国力的增强，为政府加强对农业的支持和保护创造必要的物质前提，有利于最终理顺农业发展的宏观政策环境，促进农业增长方式的转变；但另一方面，结构变革和体制转轨又增加了保持农业与非农产业协调发展的难度，增加了提高农业比较效益的难度，很容易造成农业生产要素和资源的过度流失，影响农业的稳定发展，搞的不好，甚至会出现农业停滞和萎缩的局面。正是针对这种情况，江泽民总书记在考察河南农业和农村工作的重要讲话中强调指出：“在整个现代化的进程中，我们都必须加强农业，重视对农业的保护和支持，确保农业逐步实现现代化。这样的基本道理，在干部和群众中要经常讲，反复讲。”
加强对农业的支持和保护，很重要的一点就是要加强农业和农村的基础设施建设。加强农业和农村基础设施建设是稳定和提高我国农业综合生产能力的根本措施，现在强调这个问题又具有特殊重要的现实意义。一是目前农产品供给比较充裕，在这种情况下很容易出现忽视农业的倾向。忽视农业的倾向一抬头，最突出的表现就是减少投入，放松农业基础设施建设。我们讲农业基础脆弱，其实主要就是指农业的基础设施在总体上还很薄弱，多数地方还是靠天吃饭，抵御自然灾害的能力还不强。这是要靠坚持不懈的长期努力才能逐步改变的。而农业基础设施建设又是一个不断积累的过程，任何时候都中断不得，否则就可能前功尽弃。二是当前正在进行的农业结构调整，本身也对基础设施建设提出了新的更高的要求。只有进一步搞好农业基础设施建设，才能巩固和提高粮食生产能力，为调整和优化农业结构提供更大的回旋余地，才能为发展优质高效农业创造必要的物质基础和良好的生产条件。三是加强农业和农村基础设施建设，也是扩大内需、促进经济增长的重要内容。基础设施建设不仅可以直接拉动投资需求的增长，还有利于改善农村的消费环境，扩大农民的消费需求。四是农业发展的新阶段对农业基础设施的建设有着更全面的要求，农业基础设施建设的任务更加繁重。不仅要继续加强水利建设，增强农业的抗灾能力，而且要保护和改善生态环境，实现农业的可持续发展；不仅要继续搞好农田基本建设，提高农产品的生产能力，而且要加快发展农业产前、产中和产后的各种服务设施，提高农产品转化增值和抵御市场风险的能力；不仅要继续抓好农业的基础设施建设，改善农业生产的条件，而且要重视农村的公共设施建设，改善整个农村生产和农民生活的环境。因此，在新的形势下，农业和农村基础设施建设不但不能放松，还要在现有的基础上进一步加强。
加强农业和农村基础设施建设，当前正面临着两个难得的机遇。一是国家实行扩大内需的方针和积极的财政政策，大幅度增加对基础设施建设的投资，其中有相当一部分用在了农业、水利、生态和农村道路、电网等方面。今年国家还将进一步增加这方面的投资。应当说，建国以来我们对农业基础设施建设始终是重视的，但受客观条件的限制，大规模的集中投入并不多，很多事情是一直想办而没有条件办，现在能够集中财力大幅度增加投入，这是我国综合国力大大增强的体现，也是中央对农业的重视和支持。二是中央决定实施西部大开发战略。这是中央总揽全局，面向新世纪作出的重大决策。不仅对振兴西部经济，而且对于农业发展，也是千载难逢的机会。中西部地区是我国的重要农区，西部大开发的重点之一就是加强基础设施建设和生态环境建设。我们一定要抓住机遇，乘势而上，把农业和农村的基础设施建设提高到一个新的水平。
当前的农业和农村基础设施建设，要着重抓好四个方面的工作。第一，要抓好以水利为重点的农业基础设施建设。要以提高防汛抗旱能力为中心，继续加快大江、大河、大湖治理，搞好大型灌区水利设施的更新改造和配套工程建设，广泛发动群众开展农田水利建设，全面落实中央关于水利建设的各项部署。在水利建设中，要注意把搞好水利基础设施建设、推广节水灌溉、改革小型水利投资和管理体制这三件事有机结合起来，调动各方面投资兴建水利工程的积极性，使农田水利建设逐步走上自我发展、良性循环的轨道。第二，要抓好以植树种草为重点的生态环境建设。党中央、国务院决定在生态脆弱地区实行退耕还林、还草。这是改善生态环境，确保农业可持续发展的战略性举措。目前粮食库存较多，供给比较充裕，正是以粮换林、恢复植被的极好时机。中央将拿出一部分储备粮和财政资金，采取以粮代赈、个体承包的办法，对退耕农民补助粮食和树苗、草种，促进生态脆弱地区加快退耕还林还草、封山绿化，再造秀美山川。各地要从当地的实际出发，在中央的统一部署下，坚持全面规划、分步实施，突出重点、先易后难，先行试点，稳步推进，切实把这件好事办好。要继续坚定不移地实施天然林保护工程，落实好各项扶持政策。加大封山育林、飞播造林、人工造林的力度，加快荒山绿化。加强植被保护和恢复工作，控制土地荒漠化扩大的趋势。第三，要继续搞好农业综合开发。要适应农业发展新阶段的客观要求，使农业综合开发在指导思想上实行两个转变，即由过去的以改造中低产田和开垦宜农荒地相结合，转到以改造中低产田为主，不再搞新的开荒；由过去的以追求提高农产品的产量为主，转到积极调整和优化结构，促进优质高产高效农业的发展上来。重点建设大型高产优质粮食基地，优质饲料作物生产基地，发展节水农业，建设生态农业。第四，加强农村公共设施建设。目前农村有效需求不足，除了收入的制约外，还有消费环境方面的制约。要以农村的道路、电网、饮水、通信、广播、电视和农产品仓储、保鲜、市场设施等建设为重点，大力加强农村的公共设施建设，改善农村的生产条件和农民的生活环境，推动农村经济社会的全面发展。
加强农业和农村基础设施建设，需要大量的投入。为此，应着重做好以下几个方面的工作：一是在制定和执行国民经济年度计划和长远规划方面，应正确处理好产业之间、尤其是工农业发展的比例关系，切实做到把加强和保持农业的稳定发展，作为安排整个国民经济发展速度和规模的前提，逐步调整国民收入和社会资金的分配格局，在计划安排和资金投入上首先保证农业尤其是粮食生产发展的需要，为支持农业的发展创造良好的条件和环境。二是要逐步增加财政资金对农业的投入比重，今年，中央政府基本建设计划安排的预算内农业投资比重应由目前的17%提高到20%以上，地方政府也要相应增加预算内农业基本建设投资。从中央到地方，各级政府都要建立健全农业发展基金以及林业、水利、扶贫等专业基金制度建设，国家对农业的补贴，应逐步转到农业基础设施建设上来。各级财政都要调整支出结构，要保证每年对农业投入的增长幅度要高于财政经常性收入的增长幅度。三是要逐步增加信贷资金用于农业的比重，保持农业贷款增长率高于各项贷款平均增长率，银行新增贷款规模中农业贷款的比重达到10%以上。要加大信贷支农力度，对能收回投资的建设项目，可以使用贴息贷款。农业银行和农村信用社要把为农业提供金融服务作为首要任务，对农户的种养业和小额信贷项目，要适当放宽抵押、担保等政策。为此应进一步深化改革，建立和完善包括政策性银行、商业性银行和农村合作金融组织在内的农村金融体系，提高资金的使用效率，扭转农业信贷资金非农化倾向。四是要通过深化农产品价格和购销体制改革、大力发展农业产业化经营等措施，有效提高农业的投入产出效益，调动农户和农村集体经济组织增加农业投入的积极性，吸引工商企业、社会资金和外资对农业的投入，对此，国家应给予必要的优惠政策支持。
总之，进一步稳定和加强农业的基础地位，继续加强农业和农村基础设施建设，是摆在我们面前的一个新课题，是新形势下改革和完善农业宏观管理体制的重要内容和迫切任务。这项工作能否做好，关键是转变政府职能。各级政府和有关部门都要在建立社会主义市场经济体制的过程中，强化支持和保护农业的意识，按照对农业“引导、支持、保护、调控”这一职能体系的总要求，切实转变政府职能，创造性地去开展工作，加快我国农业支持和保护体系的建设。
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