| 报告名称：中国农业报告（2001年第五期） |
| 栏目名称：专家视点 |
| 日期：2001年05月28日 |
“十五”农业、农村发展思路和政策建议
“九五”期间，我国主要农产品的供求实现了总量大体平衡、丰年有余，这是我国经济、社会发展具有历史意义的重大转折。长期以满足温饱为基本目标的我国农业，由此将进入一个适应小康社会发展要求的新阶段。当前农业和农村发展面临的一系列新情况。新问题，有些是因市场条件变化而出现的，有些则是农村长期积累的深层次矛盾表面化而引起的。积极进行经济结构的战略性调整，加快推进体制和组织创新，是农业。农村顺利进入新发展阶段的关键，也是“十五”农业、农村工作的中心任务。
一、当前农业、农村中的主要问题和“十五”发展的基本思路
十五届三中全会作出的决定，明确了当前和今后一段时期农业、农村发展的基本思路，“十五”期间，有三方面问题值得特别注意：
1.仍要强调把加强农业放在国民经济发展的首位，“九五”期间，农业的综合生产能力有了较大的提高，尤其是粮食生产连续5年获得好收成，暂时出现了供过于求的现象，这种情况下，很容易产生盲目乐观的情绪，导致忽视农业的倾向抬头。“九五”粮食生产形势好，有其必然性，也有特殊因素。像政府大幅度提高定购价。采取按保护价敞开收购，以及气候处于丰水期，暖冬期等，都不可能是经常性存在的特殊有利因素。而我国人增、地减。缺水和人民生活水平提高，则是长期的必然趋势，加上当前农产品的市场、价格状况对农民不利，因此“十五”期间必须特别注重加强农业的基础地位，保护和提高粮食的生产能力，绝不能使农业出现大的波折。“十五”对农业的保护和支持，应更多地转向改善农业、农村的生产、生活和市场条件，促进农业科技进步和先进适用技术的推广，建立农产品市场信息收集、发布系统和农产品质量标准体系，发展农业社会化服务和产业化经营等方面，把政策的着力点放在提高农业综合素质、提高农产品品质和农业效益、提高农民收入上来。
2.深化农村改革，转变政府职能，培育农户适应市场的能力。这是当前调整农业，农村经济结构中必须解决的关键性问题。一些地方的县、乡政府，习惯于按自己的意愿去规定农民调整结构的方向，以行政手段去直接控制生产。这不仅会人为地集中结构调整中的市场风险，还会极大地损害农民的经营自主权。因
此，在推进结构调整的过程中必须大力深化农村改革，政府要转变职能和行为，把工作的重点，主要转向两个方面：一是建设良好的市场环境，帮助农民获得准确的市场供求信息和必要的技术、资金支持，为农民提供在进入市场时能够降低成本、规避风险的组织和制度等；二是认真落实党的农村基本政策，保持农村土地承包关系的稳定，减轻农民的负担，搞好农村党支部、村委会和集体经济组织的建设。对结构调整，政府主要应采取政策引导、典型示范、提供服务等方法。而经营的决策权则要真正交给农民。
3.要高度重视县域经济的发展。在一些内地的传统农区，农村中发生的经济利益矛盾，如农民负担重，乡、村组织债务多等，实际上根子是在县里。不少地方县域经济发展步履艰难，县级财政人不敷出，不仅元力支持农业和农村的发展，反而要靠不断加重农民和农村的负担来维持运行，由此导致了这些地区农村发展的更为滞后。因此，考虑解决这些地方的农村问题，必须与发展整个县域的经济结合起来。县级财政不充实，农村的经济负担就减轻不了。县域经济的特点之一是，国有经济比重低，更少有国有大中型企业；县里原有的一些地方国营企业，大多难以适应目前的市场变化，不少已维持不了正常生产；供销社、信用社和粮食系统等，如今也大多自顾不暇。因此，在非公有制经济没能及时得到发展的地方，相当部分县的财政状况已极为严峻。但财政供养的人口不断增加，开支已呈刚性增长。为了填补日常开支的缺口以及上新的建设项目，县里不得不直接向农村和农民伸手。一个时期以来，乡镇机构和村民组织债务的普遍增加，以及采取“特产税按地亩摊、猪头税按人头收”等极不合理的加重农民负担的做法等，实际上都与县级财政的人不敷出直接有关，因此，必须采取有针对性的措施，积极促进县和县以下民营中小企业的发展，以振兴县域经济，培育新的财源，使当地农民和农村经济减轻负担、休养生息、恢复积累和发展能力。这不仅关系到这些地区农村和县域经济的发展，还关系到当地政权的稳固。
二、若干政策建议
（一）关于农村基层组织和制度建设
1.全面落实农村土地承包政策。土地承包期再延长30年不变的政策，尽管已经上升为法律，但在不少地方仍然落实不好，除了干部的原因之外，还与部分农民希望通过不断调整土地、实现户与户之间人均土地使用权永久性的平均化有关。这不仅是造成土地经营规模不断被细分的一大原因，也是造成农民不愿对土地进行长期投资、造成土地使用权流转市场难以发育的一大原因。依人口变动而不断调整土地实际将是永无结果。永无出路的。要真正实现“土地承包期30年不变，30年后更没有必要变”，就只能给出户籍人均土地承包权的初始公平，而不能追求始终公平。建议对延长土地承包期政策落实得不好的地方，由省（区、市）委决定，实行土地承包权的“大调整、大稳定”。即以各土地所有权单位的人地关系现状为前提，以现有的土地承包关系为基础，对承包土地实行一次性的大调整，同时宣布以后再不作调整。调整中如涉及农民对原承包地的投资，应采取协商的办法予以合理补偿。对已规范地实行了延长土地承包期的地方，则不再作调整。
2.明确以农户为单位作为集体经济组织的成员。人民公社时期，生产队要以劳动力为单位进行工分核算。按人口为单位进行口粮分配，因此，只能以单个的人作为集体组织的成员，这是造成“大锅饭”的一大根源，现在农户已经成为独立的经营主体，集体经济组织实际上已经变为经营者的联合，而农村经营者的基本单位是“户”。因此，农村集体经济组织的成员也理应是户而不是单个的人。以单个的人作为农村集体组织的成员，要稳定土地承包关系就面临两大困难，一是人口不断变动，要保障每个成员对土地承包的同等权利。就只能不断调整土地；二是造成了社会保障上的“大锅饭”。一个家庭增加了人口，就要调减别的家庭的承包地。这实际上是把家庭应承担的对其成员的基本保障职能转嫁给了社会。实行集体经济组织以户为单位，有利于明确家庭对其成员的基本保障职能。在土地承包权初始公平的基础上，各农户因人口变动而造成的生活水平差异，主要应由农户自身负责。只有在极个别、极特殊的情况下才能由社会来提供保障。这样做有利于控制农村人口盲目增长，有利于逐步改变农民的平均主义观念，因此，建议尽快制定和实行以农户为单位作为集体经济组织成员的政策或法规。
3.进一步规范村级组织建设。修订后的《村民委员会组织法》颁布后，农村扩大基层民主得到了进一步保障。但现实中也存在两个问题，一是村委会与村集体经济组织的关系。村委会应当负责贯彻党和政府的各项政策，对社区内的公共事务行使自治权。但村委会是否同时也就是村集体经济组织，则应慎重考虑。这至少关系到三个具体方面：（1）村委会的性质和发展方向，将来是否发展成类似于“政社合一”的组织；（2）将来是否还需要有独立的集体经济组织；（3）多数地方农村集体土地的所有权代表，是村民小组，但它并不具有独立的法律地位，如何保障它原有的权益。二是村党支部和村委会的关系。党组织无疑要在农村中发挥领导核心作用。但通过何种有效实现形式去发挥作用，则需要认真研究，村委会主任实行民主选举，村党支部书记也必须得到村民的拥护才能开展工作。目前，村支书的产生大体有三种做法：（1）不管实际效果如何，坚持由乡（镇）党委对村支书提名并保证当选；（2）实行“双票制”，即群众对党员投“民主测评”票，乡镇党委据此提名候选人，支部大会再选举产生书记；（3）党员、尤其是正副书记参加村委会主任的竞选，理想的结果，是书记或副书记能选上村委会主任。上述两个问题，关系到三类村组织的建设，应当及早明确原则和方向，使村级组织的建设少走弯路。
4.改革乡镇政府机构设置。我国农村目前共有2.38亿户、9.22亿人，设了近4.5万个乡镇，平均每一乡镇仅5320户、2万人。这样的规模，是否有足够的财力支撑一级完全政府的运行，很值得研究。在乡镇设立一级完全的政府，至少有这样几个弊端：一是机构、人员和经费难以控制，造成农民负担不断加重；二是各自为政，都在乡镇政府所在地搞所谓的小城镇建设，结果是财力分散、建设重复、规模不经济，也阻碍了县城和真正有潜力的中心镇的发展；三是对基层的行政干预多，对许多本应由村里决策的事情越俎代庖，造成农村干群关系紧张。针对上述突出问题，建议将乡镇政府改为县级政府的派出机构，设立乡（镇）公所。其人员编制和经费由县政府统一掌握。政府要在乡镇办的事，必须由县级财政开支；村里要办的事，由村民民主决策。建议尽快报请全国人大常委会批准后开展试点工作。
（二）改善农业市场环境
1.改革国有粮食购销企业。农民“卖粮难”，根本原因在于供求关系变化。但从政策、体制的层面去分析，主要问题则在体制。有了“按保护价敞开收购农民余粮”的政策，按理就不应出现“卖粮难”。但实际上“敞开收购”的政策在绝大多数地方并没能得到真正执行，相当多地方的粮食购销企业，按保护价收购的数量，一般都控制在付出的粮款能满足为乡村代扣“三提五统”费用的水平上，之后再收购的粮食，就都“随行就市”了。因此，才会有了“按保护价敞开收购”的政策，但市场粮价就是回升不了；也才会在市价根本达不到“顺价销售”的水平下，国有粮食购销企业却能源源不断地销售粮食。出现这些问题的原因是多方面的，其中主要是体制不顺。建议从加大国有粮食企业的改革力度人手，为完善粮食流通体制提供健全的微观基础。
对粮食企业改革实行“三分开、一联合”。一是政企分开，各级政府的粮食行政管理部门一定要与各类粮食企业彻底脱钩，成为真正的管理全社会粮食行业的行政主管部门。二是国家的粮食储备机构与国有粮食贸易企业要分开，粮食储备的有些业务可以委托粮食贸易企业运作，但在机构、人员、财务等方面必须彻底脱钩。粮食储备机构是执行国家政策性任务的机构，应按事业机构管理，无论储备粮的数量发生什么变化，机构和人员的基本开支必须保障，粮食的年度保管费用则可以按实际业务量来核定。国有粮食贸易企业是商业机构，应实行独立核算。自负盈亏的经营体制；正常年景下粮贸公司自主进行粮食经营，特殊年景下，粮贸公司可以接受国家委托、按政府支付的费用实行按保护价收购的政策。可以考虑将目前库存粮食中的一部分，定价划拨为粮贸公司的资金，在这一基础上使粮贸公司成为自主经营的企业。三是粮食仓储企业应该与粮食储备机构、粮食贸易企业分开。要加快推行粮食仓容的社会栈租制，使粮食仓储尽快成为一个独立的经营性行业。仓储企业应面向社会，无论是国家储备粮、国有粮贸公司的商业周转粮，粮食加工和饲料企业的原料粮，还是经政府有关部门批准的其他粮食经营者的周转粮，都可以委托仓储企业储存。这样做的好处是：（1）可以促使粮食仓储业专业化经营，提高粮食仓储水平，降低粮食经营企业成本；（2）可以加强对入库粮食在数量。品质等方面的监控，避免“账库不符”的现象；（3）可以动员社会力量建设粮仓，减轻国家负担。“一联合”，即允许乡镇粮站通过股份制、股份合作制等形式，与乡村集体经济组织联合经营。联合经营的乡镇粮站，应设立有乡村干部和农民代表参加的董事会和监事会，主要从事代购代销业务。产销一体，既便于农民了解市场需求，又能加强对企业经营的监督，还可以减少粮食经营对流动资金的占用。
2.改革农村金融体制。农村金融当前最需要解决的问题，是防范风险和改善服务。但农村经济发展水平的地区差异极大，因此不宜实行全国划一的农村金融体制。建议对农村金融体制（尤其是信用社）的改革作以下几点考虑：（1）允许沿海经济发达地区和大中城市郊区的农村信用社改制为地方性合作或股份制金融机构。可以将县联社改制为由乡镇信用社入股的合作经营法人机构，而将乡镇信用社改为县联社下属的独立核算的营业所，以加强县域内的资金调度和信贷业务管理。（2）中部传统农区的信用社改革，可以分两步走，一是将信用社并入农业银行（或农业发展银行）。传统农区的金融活动量有限，县以下设两套金融
体系，很可能谁也吃不饱，都难以经营好。将信用社改制为农业银行在乡镇的营业所，可以避免两个系统恶性竞争。二是尽快颁布农村合作金融机构条例，赋予农民自主发展真正的信用合作社的权力。农业银行提供的金融服务能使农民满意，就没有必要非设立农民自己的信用合作社；否则，就应当允许农民根据国家有关法规，组织真正属于自己的信用合作社，（3）经济落后地区的农村应设立以政策性金融为主的服务机构。农村基层金融机构如不能达到人均吸储100万元以上，难以避免亏损。而在落后地区的农村，相当数量乡镇的信用社难以达到这个水平，因此，应当使这些地区的农村信用社改制为以政策性目标为主的机构。即在规定业务范围的前提下（如只许发放农业中的种养业贷款，根据“订单”发放部分生产性流动资金贷款。组织发放扶贫性质的小额贷款等），实行在财政贴息下由人民银行发放再贷款等制度。总之，应从各地农村的实际出发，制定适应不同类型农村地区的金融机构的规则，引导农村金融体系能够因地制宜地在各地得到健康发展。
3.加快建立有权威的农产品市场信息收集、发布系统。对农产品市场信息了解不清、不全和滞后，是农民、也是县乡政府引导农民进行结构调整所遇到的最大困难之一。在这样的背景下调整结构，难免不带有很大的盲目性。目前，已经有了不少农产品市场信息的发布系统，但大多是区域性，部门性的，有的还是商业性的，而且发布的主要是市场的现时价格信息。对农民来说，这样的信息既不完全且明显滞后。建议由农业部牵头，联合计划、外贸、内贸、粮食、供销社、工商、气象等部门，尽快设立国家农产品市场信息网。
（三）促进农业科技进步和实现可持续发展
1.农业科研院所的改革要把着力点放在促进科技进步与生产实践相结合上，农业科研院所的改革可以有多重目标，从促进科技进步与生产实践相结合的角度看，建议着力做好三项工作：（1）结合院所机构改革和调整，针对我国农业发展所要解决的关键性技术问题，以专家为中心设立相关的国家重点研究、实验室进行攻关。（2）设立农业科技引进专门机构及专家咨询网络，加快对国外先进适用农业科技成果的引进，尤其注重对优良品种、先进栽培和养殖技术、农产品保鲜及深加工技术的引进。（3）在国家、省和地市级农业科研院所的改革中，除从事基础性科研的所、室外，各应用性研究院所，都要采取与县、乡农业技术推广机构相结合的措施，使科研人员深入实际，帮助农民解决生产中的实际问题，加大农业科研的针对性和先进适用技术的推广力度。河南省南阳地区唐河县吸引全国20多个研究所到实地选择科研课题、进行技术推广，不仅极大地促进了唐河农业的结构优化和效益提高，而且使这些科研单位和研究人员也得到了应有的实惠。应该在认真总结这方面经验的基础上，制定鼓励农业科研院所和研究人员深入农村的具体政策，使先进适用技术更快、更大面积地直接进入乡村、进入农户。
2.加大对旱作农业生产模式的推广力度。我国水资源短缺的局面将日益严峻，农业用水将会受到越来越大的制约。应在加强对水资源统一管理，科学调度的基础上，发挥市场机制的作用，通过理顺水价等经济手段，促进水资源的合理分配和节约使用。在北方易旱地区，推广节水灌溉和发展旱作农业应当并重，并要更加重视对旱作农业技术的推广。农业、水利、林业等部门应在统一协调的基础上对缺水严重地区的农业进行综合规划，对于只能以发展旱作农业为主的地区，要及早作出长远考虑，一方面要以经济、法律、行政等综合手段，限制高耗水作物的生产；另一方面，要组织科研力量，以传统技术和高新技术相结合的方式，积极推广各种有针对性的旱作农业栽培模式。在以井灌为主的地区，除加强推广节水灌溉技术外，更要强化对开采地下水的监控和管理，避免因打井采水过度而导致出现其他影响更长远的严重问题。
3.加快生态脆弱地区的植被恢复建设。以粮代赈、退耕还林、种树种草，个体承包的生态建设措施，在有些地区已初见成效。但有两个具体问题还需要作进一步研究，一是这项政策本身的可持续性问题，这也是当地农民最为关心的实际问题。粮食供求关系发生波动的可能性是存在的，一旦出现这种局面，要保持这项政策的连续性，经济代价将相当高昂。同时，要在较长时期中使国家补助的钱粮足额到达农户手中，操作的成本费用也不可低估。二是在人烟稀少的地区，实行此项政策有很大难度。建议结合军队的调整，建立生态建设兵团，计划单列，仍属部队建制、按部队管理，人员定期入伍、转业，成建制进人生态脆弱地区，开展封闭式植树种草。采取这种方式，便于管理，成本低、见效快，也较少因生产、生活等人为因素而造成对生态环境的再次破坏。
（四）发展非农产业、推进城镇化、加快农业富余劳动力转移
1.在有条件的地方建立乡镇企业金融和技术支持系统。乡镇企业的主体，本质上是地处乡村的非国有中小企业。当前乡镇企业面临普遍性的困难，是得不到足够的金融和技术支持。因此，可考虑在有条件的地方建立针对乡镇企业的金融和技术支持体系。要研究乡镇企业融资风险的特殊性。乡镇企业处于乡土社会之中，在这个熟人社会中，企业的信用本来是比较透明、容易被社区公众所了解的。以往乡镇企业的不良贷款，主要是受到乡镇政府过强的行政干预才造成的。因此，防范乡镇企业的信贷风险，可以考虑建立适合乡土社会和中小企业这两大特点的信贷担保体系。在乡镇企业集中的县或乡镇，采取当地财政贴一点、乡镇企业自筹一点、向社会吸纳一点的办法，以社区内的企业为主体，设立乡镇企业信贷担保基金，担保基金的活动应纳入国家的金融监管，不从事存贷款业务，中心工作就是帮助解决效益好、但担保难的项目的融资问题。具备条件的县、乡，应尽快建立为乡镇企业提供服务的技术中心。技术服务中心除自身有少量专业技术人员外，主要通过建立社会化技术服务网络，为乡镇企业拓宽寻求技术支持的途径。乡镇企业需要解决的技术难题，可以由技术服务中心通过社会化网络，选择有专长的机构和人员进行委托研究，以此解决大多数乡镇企业技术开发力量不足的问题。这应当成为各地乡镇企业主管部门的一项主要工作。
2.逐步完善农村劳动力合理流动就业的社会管理体制，农村劳动力的流动就业，是市场经济条件下生产要素合理流动和优化组合的必然要求，既缓解了农村的就业压力、增加了农民的收入，又满足了城镇和经济发达地区对普通劳动者的需求，是社会主义市场经济条件下的必然现象。对农村劳动力的流动就业，要坚持合理流动、有序管理、加强疏导、减少摩擦的原则。建议着重抓好三项工作：（1）以劳动保障部门为主，加快建立城镇劳动力市场信息系统，以发布各地劳动力供求信息等形式，引导农村劳动力合理，有序流动。（2）清理各地尤其是大中城市自行制定的带有明显歧视性质。在执行中又无明显实际效果的限制使用农民工的规定，加快形成平等竞争、双向选择为主的就业和用工制度。（3）劳动保障部门要加强对使用农民工单位的劳动合同管理和仲裁，以保障农民工的各项基本权益。
3.加快制定促进小城镇发展的有关具体政策。中央已经将发展小城镇作为带动农村经济社会发展、调整经济结构、促进投资和消费需求增长的一项大战略。小城镇建设，首先要搞好总体规划和合理布局。在一时难以统一认识的情况下，可先将县城作为发展的重点。争取经过5－10年的努力，使相当一部分县城发展为10万人口左右的小城市；现有人口规模较大（已在10万人以上）的县城，应逐步向中等城市发展。建议对小城镇建设制定以下政策措施：（1）改革小城镇用地制度。对小城镇建设需新占用的农村土地，可考虑不一定采取国家征用的办法，使农村集体组织能够参与土地开发，使农民能够分享开发带来的部分收益，以减少城镇建设过程中的城乡利益摩擦，使失去土地的农民能够较顺利地转为市民。（2）改革小城镇公用设施建设的投资体制。小城镇的供水、供电、通信、污水和垃圾处理等公用设施，应尽可能在统一规划下动员社会各方力量参与投资，以切实加快城镇建设的步伐。
（五）适应加入WTO新形势，调整国内农业保护政策并努力扩大农产品出口
1.加强对WTO中农业问题的研究。WTO中的农业问题，从本质上看，是人多地少的传统国家（多集中在亚洲、欧洲）与人少地多的新大陆国家（多集中在美洲、大洋洲）因农业自然资源禀赋的巨大差异而引发的农产品国际贸易矛盾、摩擦和斗争。这将是一个长期存在的问题。在争取加入WTO的谈判过程中，农业是一大主要问题。在加入WTO后，关于农业条款的谈判和农产品贸易的争纷更是经常性的问题。WTO中因自身国情决定特别注重农业的国家，都设有研究农产品国际贸易和WTO中农业规则的专门机构。美国在总统办公厅下设贸易办公室，其中从事WTO中农业规则谈判的人员，主要来自农业部；日本在总理官房下设有“WTO中农业问题对策本部”，机构设在农林水产省，但有其他相关部门的官员参加。鉴于我国农业、农民问题的特殊重要性，建议由计划、农业和外经贸等部门牵头，组织其他有关部门和农业、经济、法律等方面的专家，设立有权威的、综合性的机构，长期从事WTO中农业问题的对策研究。
2.要抓紧制定适应WTO的我国农业国内保护政策。按WTO农业条款的有关规定，对农产品国际贸易不允许实行补贴，对国内的农业补贴也将受到严格的限制。但客观上，在土地密集型的资源性农产品（如粮棉油等大宗产品）方面，我国对新大陆国家显然难以具有足够的竞争力，没有一定的补贴将会使农业和农民遭受灾难性的打击。因此，一方面，应当按WTO有关条款的规定，调整我国农业保护的国内政策，使偏重于价格保护的政策，尽快转向更注重改善农村生产和生活的基础设施、市场条件，以及更多地支持农业科技进步、提高农民素质等有助于强化农业内在竞争力的方面；另一方面，则要从我国的特殊国情出发，在WTO农业条款的谈判中据理力争，为形成更合理，更有利于我国的WTO农业条款进行长期的努力。日本于1999年7月将原《农业基本法》修改为《食品、农业和农村基本法》，在很大程度上是为了争取修改WTO中农业某些规则的需要。这个新基本法提出四大要点：一是农业要保障国家的食品安全，二是农业具
有多样性功能，三是农业必须实现可持续发展，四是要振兴农村落后地区。可以说，其中的后三条主要是针对现行的WTO农业条款的。尤其是关于农业的多样性功能，特别强调农业除了具有产品生产和贸易功能之外，还具有整治国土、保护生态环境、提供优良人居环境、保持民族文化传统等多种非贸易因素的功能。由此提出，政府对农业的补贴，不能被看作单纯是对农产品贸易的补贴。关于农业中非贸易因素的概念，目前正被越来越多的国家和地区所接受，亚洲的多数国家和地区、欧共体国家等，都是从自身利益的角度赞同这个概念的。这表明，围绕WTO中农业某些条款的争议，会逐步激烈起来，并有可能因此而在WTO中形成两大利益集团。我国也应该把握这一态势，从我国农业的特殊性出发，在加入WTO后关于农业条款的继续谈判中争取主动地位。
3.加快培育出口主导型的农产品销售和加工“龙头企业”，使我国农产品的出口状况有一个跨越式的发展。
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