美国政府应对经济全球化的政策

报告名称：中国宏观经济政策报告（2001年第八期）

栏目名称：大国透视

关键字：美国经济全球化政策

日期：2001年08月25日

美国政府应对经济全球化的政策

　　前苏联解体后，经济全球化进程加速，美国政府利用经济全球化的机遇，推动美国经济迅速发展。本文试对美国政府应对经济全球化的浪潮的主要政策进行评析借鉴，并在此基础上，提出我国政府应如何从容应对全球化挑战的对策。
　　一、经济全球化与美国政府政策
　　1．互动共进的政府规制政策
　　美国政府管理经济的职能与美国政府体制有关，美国各级政府是相对独立的，然而各级政府管理经济的基本功能是相似的，除联邦政府负有外交、国家安全和宏观经济调控的职责外，各级政府都具有规制、公共服务（包括社会保障）两大基本职能。政府通过经济规制政策与提供公共服务保证社会经济的公平、公正和有序地发展。
　　政府规制是指政府为了维护公众利益，依据法律和法规，运用经济、行政等手段规范市场中特定的经济主体活动的行为。政府规制包括保护市场竞争秩序规制、环保规制等许多方面。政府经济规制的手段主要有三：一是价格规制，对垄断企业的产品或服务确定最高限价，对过度竞争产品或服务规定最低保护价；二是限制企业进入或退出市场；三是数量管制，在政府规定的价格水平上，企业应该提供的产品和服务的数量和质量。政府与企业之间在规制方面的互动共进主要表现在规制政策的制定和执行两个方面。美国各级政府在每项规制政策的制定过程中，都有公众参与机制，企业自身或企业通过代表其利益的中介组织来表达自己的意见。联邦政府或各级政府提出规制的议案交国会或各级议会，国会或各级议会召开的辩论会、听证会，乃至批准议案的过程中，企业或代表企业利益的中介组织都可以发表自己的意见。即使议案被国会或各级议会通过后；政府执行部门在制定法规的过程中，企业和中介组织仍然可以对法规提出质询，政府执行部门必须逐一答复，如不接受质询意见，该部门必须以充分的论证说明不采纳企业和中介组织的意见或建议的理由。公众参与机制，使得政府在制定规制政策过程中与企业互动共进，政府的规制政策与大多数公众、企业达成了共识。
　　制定规制政策过程中的互动共进有利于政府执行规制政策。公众和企业参与制定或修改规制过程中的每个环节，最后形成的政府规制政策必然是各方妥协的结果，然而，它是政府意志和企业利益的共同点与结合点，给政府依法规制奠定了良好的基础。一旦规制政策确定以后，大多数企业愿意无条件地遵守。如个别企业对现行的规制政策有意见可以等到修改规制政策时发表，未修改前也必须遵守现行规制。否则，有意见的企业干了合理不合法的事，政府部门照样可以按照现行法律法规对其予以制裁。
　　互动共进的政府规制政策有效地规范了市场主体的行为，建立起公开、公平和公正的市场竞争秩序，减少了上有政策下有对策的现象，良好的法制环境促进了企业健康发展。
　　2．良好的公共服务
　　美国政府提供许多公共服务，促进企业发展。政府的公共服务包括了基础设施建设和市政建设，给企业发展提供良好的外部环境，降低企业经营的社会成本，有利于企业低成本地经营和扩张，刺激经济发展。
　　美国政府经济管理部门，特别是地方政府经济管理部门的思路是：为企业发展创造良好的外部环境。以纽约州奥农达嘎郡为例，郡政府只有一个经济管理部门，即经济发展部，它的主要职能是吸引企业到当地办厂，增加就业机会，促进地方经济发展。经济发展部通过设立工业园区，降低财产税、销售税，发行地方政府债券，提供财政贷款或财政担保贷款或财政资助，建立服务网络，帮助企业员工进行转岗培训，加强基础设施建设、改善当地居住环境帮助企业留住人才等措施，协助企业开展生产经营活动。同时，政府也要求企业雇佣本地的员工，提高当地的就业率，提高居民生活水平。目前，该郡已有11000多个大小企业，与世界各地16个国家建立了经济联系。郡经济发展部主动与企业联系，在许多企业设有联络员，及时了解企业发展战略和运营动态，帮助企业解决困难，将政府发展经济的意图通过对企业的帮助传递给企业，政府与企业共同努力实现企业和地区经济的发展。
　　3．适宜的社会保障政策
　　美国的社会保障体系分为两大部分：一是上层项目，即旨在解决就业养老等问题的保障网络，主要是退休金、对退休残疾人的健康保险、失业保险和仍有部分劳动能力的残疾人的保险；二是底层项目，即对穷人的保险支持，由政府提供的购买房屋、幼儿补贴和培训等资助。
　　社会保障管理体制。美国卫生与人类服务部制定社会保障计划并向国会报告，负责医疗保险。美国社会保险税由财政部税务司负责征收，存入社会保障信托基金会，单独列收列支和管理，基金可以购买国债也可购买专门向联邦信托基金发行的特殊证券。联邦劳工部负责就业保障和失业保险。各州和地方政府也有相应的机构承办社会保障工作。
　　依法、多渠道筹集社会保障基金。社会保障基金的主要来源是社会保险税，征收的依据是联邦保险资助法，政府依法向雇员和雇主分别征收占工资额7％的社会保险税。政府向雇主征收工资税作为雇员的失业保险。健康保险是依据医疗保险法，一般由雇主向政府缴纳占雇员工资1．4％的医疗保险税。社会保障基金的支出由各级政府直接拨付给个人账户或由政府提供福利设施。
　　美国社会保障政策的特点主要是：一是覆盖面广，保障程度低。二是社会保障项目管理体系多层次，发挥各级政府的力量进行管理。三是强制与自愿相结合，对具有普遍性的社会保障项目，如退休保险、失业保险等，通过法律的规定强制参加，对影响面小开支少的项目实行自愿参加。四是保险资金管理严格有序。
　　4．成功的货币政策
　　美联储直接向国会负责，根据美国经济发展情况变化独立地制定和执行货币政策，美联储在全国设立的12家分行也不受地方政府干预，独立地执行货币政策，确保了货币政策的客观性和有效性。
　　美联储以超前性的货币政策削弱或避免经济波动。美联储拥有一大批高素质的经济学家，对国内外经济和金融形势进行全面的分析、评估和预测，作为制定货币政策的依据。同时，美联储考虑到货币政策的时滞性，在经济过热和通货膨胀之前采取紧缩性货币政策，在经济衰退之前采取扩张性货币政策，从而熨平经济周期性波动。随着经济全球化进程加速，国际贸易和国际资本流动对美国经济影响越来越大，美联储的货币政策也更加关注国际协调问题。
　　美国的货币政策目标是促进经济增长和物价稳定。1998年以来，美联储根据本国经济发展变化和东南亚金融危机对美国的影响，3次降息6次升息，小幅微调，实现了货币政策目标。东南亚金融危机和国际金融市场动荡导致美国出口下降、国内信贷紧缩，1998年美联储3次降息缓解了这些问题，刺激了经济增长，保持了低通胀率。1999年以后，世界经济复苏，美国经济出现强劲增长，为了防止经济过热和通货膨胀，美联储6次升息，使美国经济成功地实现了软着陆。
　　5．有效的财政政策
　　美国政府较好地协调了财政政策与货币政策，既促进了经济发展又解决了长期困扰美国经济的财政赤字问题。90年代初，美国政府提出限制财政开支的议案，该议案被国会通过后，限制了美国财政支出过快地增长，随后美国政府执行了适度紧缩的财政政策，联邦财政赤字由1992年的2930亿美元降到1997年的226亿美元，1998年财政盈余629亿美元，这是美国四年首次出现财政盈余。1999年财政盈余达1230亿美元。
　　美国政府财政政策的成效。1993年，克林顿入主白宫后，面对庞大的政府债务和经济衰退，提出了振兴经济的计划，其中财政政策的核心是大幅度减少财政赤字。财政政策的主要内容和措施为：一是推行机构改革，裁减员工，减少财政支出，到1997年底已削减联邦工作人员30万，节支100多亿美元。二是大力削减军费支出，军费总额由约3000亿美元降至约2500亿美元。三是结构性地提高累进税率，加强征管，增加财政收入，查处公司偷漏税行为，提高少数富有家庭的所得税税率，允许中等收入家庭选择较低的所得税，给多子女和贫困家庭减免所得税。由于低收入者的边际消费倾向大于高收入者，从而在增加国家税收的同时刺激了社会消费需求支出。四是调整支出结构，发挥财政支出刺激经济增长的作用，减少了社会保险、医疗照顾和退伍军人的福利津贴等消费性财政支出，增加了机场、高速公路和住房投资支出，增加了社会需求和就业机会，降低了失业率。五是实行有利于增强美国经济竞争力的财税优惠政策，允许从公司所得税中扣除一定比例的科研费用鼓励科技创新，降低资本收益税税率刺激风险资本发展，财政支出重视教育投入，以提高劳动力素质和适应市场变化的潜能，增加联邦政府的研究与开发经费加大对基础研究的资助。
　　6．高科技政策和就业政策
　　美国政府顺应经济全球化，促进高科技产业发展的政策主要为：一是美国政府将一批国防高新技术转为民用，增加研究开发基金，资助和鼓励民间高新技术发展。二是移民政策，帮助企业争夺人才，美国的移民来自全世界100多个国家，硅谷40％的人才是移民，1／4诺贝尔奖获得者是外国移民，政府的移民政策在人力资源利用上突破了国界限制，帮助美国高新技术企业网罗了世界的人才。三是政府鼓励高新技术企业发展和风险投资，给经济可持续增长注入了长久的活力。
　　美国的就业政策。美国经济连续增长，对劳动力的需求随之增加。除了通过每年数十万的移民弥补劳动力不足外，美国政府还加速劳动力市场建设，改革就业服务体系提高就业服务机构效率，就业服务实现自动化和个性化，资助企业进行职业教育和转岗培训，鼓励妇女就业，扩大劳动力市场。
　　政府还推动国际贸易自由化，如建立北美自由贸易区，支持新兴市场国家加入WTO，通过自由的国际贸易，增加海外投资，充分地利用外国廉价的劳动力、人才和自然资源，掠夺发展中国家科技资源，加大高新技术产品的出口，抢占发展中国家市场，从自由贸易中获得更加丰厚的利润。
　　二、思考与对策
　　经济全球化是把双刃剑：我们可以借助经济开放程度的提高得到过去难以得到的先进技术、管理经验和市场资源；同时，在利用自由发达市场经济国家的主导下制定的国际市场竞争原则、国际惯例、国际规则时，我们面临更多的挑战。借鉴美国政府应对经济全球化的政策，我国政府在审时度势地把握机遇、因时制宜地制定应对经济全球化挑战的对策时，应注意以下几点。
　　1．完善规制政策
　　建立健全规制市场经济主体、市场经济客体和市场经济载体的法律法规，依据市场竞争的法制体系，培育和发展有序竞争的市场。理顺中央与地方政府的执法权限，建立相互协调的有权威的执法机构，严格执法。制定经济法律法规要广泛征求公众和企业的意见，在达成共识基础上的法律法规能够较好地体现政府意志和企业利益，有利于企业依法开展经营活动和政府依法对企业进行规制，可以减少甚至消除“上有政策下有对策”的现象。
　　2．政府提供公共服务
　　政府主动地提供公共服务，为企业发展创造优良的外部环境。政府提供公共服务要着眼于提高民族企业的市场竞争力，帮助企业发展，增加就业机会，促进经济繁荣。政府要加强基础设施和基础产业建设，以降低企业生产和发展的社会成本。加快政企分开进程，让企业自主经营、自负盈亏，政府不要直接干预企业经营管理，而是依法对企业进行规制。
　　3．建立健全社会保障体系
　　政府应尽快迅速建立符合市场经济发展要求的社会保障体系，以保证我国在加人WTO后，面对经济全球化的竞争，能够有个“社会安全网”保障人们生活，维持社会稳定。社会保障水平要与我国经济发展水平和各方面的承受能力相适应，社会保障支出有刚性，增长容易下降难，过高的社会保障水平不仅增加了国家和企业的负担，而且影响经济发展。社会保障的覆盖面要广，有利于提高保障支出的效率和社会稳定。加快社会保障的立法工作，依法进行社会保障基金的收支工作，建立收、支、管、投四个环节相分离的科学的社会保障基金管理体制，保证社会保障基金的收缴、支付、运营的规范化、制度化，保证社会保障基金的保值和增值。明确政府的社会保障责任，以市场（商业保险）为主解决大部分人的养老和医疗保险问题。政府最后辅助性地解决市场未能覆盖的问题，以解决目前存在的商业性保险利润丰厚而政府保险基金却入不敷出的问题以及社会贫困人口的社会保障问题。
　　4．灵活的货币政策
　　随着社会主义市场经济发展和加入世贸组织在即，应该更加重视货币政策的宏观调控作用。加快培育和发展金融市场，为灵活运用货币政策工具、实施货币政策奠定市场基础。强化中央银行制定货币政策的独立性，提高货币政策的客观性和准确性。确定科学合理的利率和汇率，在统筹考虑国内经济与国际经济及金融市场情况的基础上，深入地分析利率变化对利率敏感产业的影响＼汇率变化对汇率敏感产业的影响，以及两者同时变化对利率和汇率都敏感的产业的影响，充分发挥利率和汇率的价格调节作用。
　　5．建立公共财政，改善财政宏观调控
　　尽快建立公共财政框架，构建与公共财政相适应的财政收入和支出制度。实施积极的财政政策要注意资金投向和财政投资效益，财政资金应重点投向那些有利于增加就业机会和提高居民收入的领域，基础产业和基础设施领域投资要与经济发展相适应，过度超前也会形成社会资源的浪费，降低了投资效益。坚决推行政府机构改革，特别是地方政府机构改革，裁减行政人员，减少财政支出。改革税制，开辟新税种，努力增加财政收入。采取财税优惠政策鼓励技术创新和高新产业的发展，培育新的经济增长点。加快费改税，保护税基，完善税制。
　　6．发展高科技产业，增加再就业
　　全面推进经济结构的战略性调整，重视发展高新技术产业，攀登全球经济发展的制高点。培养和稳定人才队伍，制定面向高级人才的有效竞争政策，在人才争夺战中，充分发挥人才作用，留住人才，引进人才。建立风险投资机制，扶持高新技术和有国际竞争力企业的发展。培育和发展劳动力市场，完善社会再就业体系，提高就业率。加强在职培训和转岗培训，提高劳动力素质。
　　还要制定与国际惯例接轨的对外经济贸易法律法规，提高政府管理经济的效率，保护和发展民族企业，政府与企业联手提高企业的国际竞争力，开拓海外市场，充分利用国际市场和国际资源。

[返回顶部]　[打印本页]　[关闭窗口]